Les expériences faites au cours de la mise en œuvre du programme « Ville sociale » et les avis sur celle-ci, se concentrent autour de deux axes principaux. Il s’agit d’une part de la « technique » de mise en œuvre, à travers un certain nombre d’outils et de stratégies. Ceci concerne la capacité intégrative des projets d’action, leur définition, leur développement et leur application, les effets obtenus par la mobilisation des ressources, l’efficacité des structures d’organisation, de coopération et de management, le succès des stratégies d’implication et de participation, de même que le niveau d’engagement des acteurs locaux, et enfin, la pertinence dans la sélection des quartiers sous l’angle du « besoin particulier de développement ». D’autre part, il s’agit des objectifs mêmes du projet « Ville sociale », à savoir, l’amélioration des conditions de vie et des perspectives d’avenir dans les quartiers. Ceci englobe la régénération physique des quartiers, l’amélioration des chances de réussite personnelle, la qualité de la vie collective et l’émergence d’un sentiment d’appartenance au quartier (lien social), mais aussi un changement du climat social, obtenu à travers les améliorations et les revalorisations, de même que par les retombés d’une action offensive concernant la perception et l’image du quartier.
Projets d’action intégrés
Le deuxième paragraphe du programme conjoint de l’État fédéral et des Länder stipule que « les difficultés des « quartiers avec un besoin particulier de développement » doivent être abordées dans le cadre d’un « projet d’action intégré », basé sur une stratégie de revalorisation d’ensemble, elle-même insérée dans une politique d’infrastructure à orientation sociale et écologique ». Le système de pilotage et de coordination des « projets d’action intégrés » qui, au début de la mise en œuvre du programme, avait été plutôt accueilli avec réserve et scepticisme par les partenaires chargés du programme « Ville sociale » au niveau des communes, a été, depuis lors, largement approuvé. Après avoir été expérimentée, l’approche intégrée et son application, recueillent un jugement nettement positif dans deux tiers des zones du programme. Du point de vue de l’administration, le « projet d’action intégré » fournit « la base nécessaire permettant la mise en œuvre du programme ». Actuellement, 84 % des sites concernés sont soit déjà dotés d’un tel projet, soit sur le point de l’être.
Les « projets d’action intégrés » ont des répercussions positives à plusieurs niveaux quant à la mise en œuvre des programmes. Les « nouvelles formes de mobilisation » sont surtout proposées lorsqu’un « projet d’action intégré » existe déjà. Le travail de conception et de développement d’un « projet d’action intégré » favorise grandement la communication entre tous les acteurs. Il introduit des processus de communication et d’échange, permettant d’établir des rapports de confiance et offrant davantage de garantie dans la planification. Les communes ont constaté que la coopération entre services et administrations fonctionne nettement mieux dans le cadre d’un « projet d’action intégré ».
Les critères définissant ce à quoi un « projet d’action intégré » devrait correspondre, sont devenus plus précis, à la fois grâce à l’expérience pratique et au débat entre spécialistes. Cependant, le concept a encore besoin d’être développé. Les résultats de l’enquête Difu et la veille scientifique sur le terrain dans les sites modèles du programme « Ville sociale », ne sont pas d’un grand secours pour juger de la qualité d’un « projet d’action intégré ». En effet, l’éventail de ce que l’on continue d’appeler « projet intégré » est beaucoup trop large. Cela va de la réutilisation d’enquêtes préliminaires anciennes, accompagnées de commentaires axés en priorité sur des projets de rénovation urbaine, auxquels on adjoint quelques retouches à caractère social, en lieu et place d’une évaluation de la situation et d’une analyse des problèmes actuels, jusqu’à des programmes détaillés, basés sur l’approche intégrée et reposant sur une analyse précise de chacun des secteurs d’une agglomération urbaine, avec des lignes directrices et des propositions de mise en œuvre parfaitement étudiées. De même, la propension des habitants et des acteurs locaux à s’impliquer est très inégale.
Le fait que les « projets d’action intégrés » soient encore trop souvent séparés de la politique de développement de l’ensemble d’une agglomération urbaine, constitue un manquement majeur. De ce fait, il ne peut pas encore être question d’une intégration systématique des projets portant sur une zone urbaine déterminée, dans les projets de développement des villes dans leur ensemble. Dans la poursuite de la mise en œuvre du programme « Ville sociale », il est essentiel que les mesures, les projets, les méthodes et stratégies appliqués au niveau du quartier, soient reliés à la politique de développement visant l’ensemble de l’agglomération et d’avoir à l’esprit les effets d’interdépendance, comme on s’efforce par exemple de le faire dans les programmes de renouvellement urbain dans les nouveaux Länder (Stadtumbau-Ost).
Coopération et mobilisation des ressources
La mobilisation des ressources, conformément aux intentions du programme « Ville sociale », nécessite la création de structures à la fois innovantes et efficaces au sein de l’administration. Un grand nombre de villes et de communes expérimentent de nouvelles formes de coopération et de management, au-delà du cadre habituel des services et engagent des processus d’apprentissage allant dans ce sens. Dans les réponses faites par les personnels des administrations communales au cours de l’enquête, dans pas moins de 70 % des zones concernées, les « progrès en termes de coopération entre administrations et services » sont considérés comme des succès(1), pouvant être attribués au programme « Ville sociale ». Toutefois, il convient également de mentionner un certain nombre de problèmes et de difficultés, notamment dans les sites modèles. Les comportements égoïstes et les rivalités entre services sont loin d’être surmontés dans l’administration. La mise en place de structures de coopération, mieux adaptées à un changement des compétences en matière de décisions et de suivi, laisse à désirer. Dans les structures d’orientation et de pilotage, nouvellement créées et chevauchant plusieurs services, les questions de responsabilité ne sont pas encore réglées de manière satisfaisante. À cet égard, il semblerait qu’une responsabilité commune entre les services chargés du domaine social et ceux chargés de l’urbanisme et de l’aménagement, offre de bonnes perspectives.
Le développement d’une nouvelle politique de proximité, jusqu’ici assez inhabituelle dans l’administration, représente un véritable défi. Il est d’autant plus appréciable de pouvoir noter que de son point de vue, le personnel déclare s’être rapproché des quartiers à la faveur de la mise en œuvre du programme « Ville sociale ». Dans 85 % des zones concernées, cette évolution se trouve classée au deuxième rang des succès imputés au programme « Ville sociale ».
Dans le préambule à l’accord administratif signé en 2002(2) entre l’État fédéral et les Länder, il est dit: « Pour tirer un meilleur profit des effets de synergie, l’État et les Länder s’engagent à mobiliser et à coordonner... l’ensemble des moyens et des mesures nécessaires et disponibles pour le développement des quartiers ». Nonobstant cette déclaration, la mobilisation des ressources destinées au développement des quartiers peut être considérée comme le talon d’Achille dans l’application du programme. D’importants succès doivent être enregistrés à cet égard, car dans 90% des zones concernées, la mobilisation des ressources à été confirmée. Et ceci en grande partie grâce à de nouvelles formes de mobilisation, avec des programmes en marge de l’aide au développement urbain traditionnel. Cependant, l’accès à ces financements et leur coordination exige de grands efforts de la part de tous les acteurs impliqués au niveau de la commune, du quartier ou d’un projet.
Des incertitudes demeurent, tant sur les financements eux-mêmes que sur les modalités d’obtention de ceux-ci. À la question ouverte(3) concernant des propositions de changements à apporter au programme (propositions devant être transmises aux responsables: État fédéral, Länder et autres organismes accordant des subventions), prés des trois quarts(3) des réponses portent sur l’incompatibilité entre la durée, la zone ou la population concernée par un projet et la définition du programme de subvention ou sur la difficulté des modalités de mobilisation des ressources, notamment à cause d’un trop grand nombre d’interlocuteurs. Ces réponses recouvrent les indications sur les raisons des difficultés de mise en œuvre. Dans plus de la moitié des zones concernées, la critique porte sur « les indications restrictives et les dispositions contraignantes sur l’emploi d’une subvention ». Dans 40 % des zones, elle vise les déficits au niveau des Länder, concernant la coordination des financements et les conditions pour l’obtention d’une subvention.
Le management de quartier
Le management de quartier est unanimement reconnu en tant qu’instrument-clé, permettant de faire face efficacement à la complexité du processus de développement de quartier intégré, même si l’idée que l’on se fait du management de quartier, de son organisation et de ses compétences n’est pas toujours la même. Le système de management de quartier permet un réseautage horizontal et vertical des structures de coopération et de management au niveau de l’administration et au niveau du quartier, entre ces deux niveaux, ainsi qu’avec les différents acteurs locaux impliqués. Pour cette raison, 80% des zones du programme ont mis en place un management de quartier aux niveaux du pilotage et de l’action, à savoir, l’administration, le quartier et l’échelon intermédiaire. Dans plus de 80 % des zones, les communes considèrent le management de quartier comme un « succès »
À Berlin, à Hambourg, en Hesse et en Rhénanie du Nord-Westphalie, l’importance accordée au management de quartier est encore plus grande que dans les autres Länder. Entre autres, les consignes et directives concernant la mise en place du management de quartier, y sont définies de façon très détaillée.
Sur la base de l’expérience acquise, notamment dans les sites modèles, une meilleure coordination entre les trois échelons de pilotage et d’action, semble indispensable. Pour la continuité du management de quartier au niveau local, une des difficultés majeures provient de la rotation du personnel, liée aux contrats à durée déterminée. Dans deux tiers des sites, les contrats sont prévus sur trois ans maximums, mais dans les faits, dans la moitié des cas, ils s’arrêtent déjà au bout d’une année. Ces périodes sont beaucoup trop courtes pour permettre l’établissement de relations de confiance. Par ailleurs, l’équipement des bureaux locaux, qui constituent les relais indispensables au management de quartier, laisse souvent à désirer. Sachant que le travail de management de quartier requiert une qualification spécifique, et en particulier des compétences de communication et d’organisation, il faut saluer le fait que plusieurs institutions aient instauré leurs propres programmes d’enseignement et de formation consacrés au management de quartier.
Implication et participation
La réussite d’un projet de développement de quartier intégré passe nécessairement par la mise en place de réseaux communautaires solides, l’articulation des différents intérêts en présence, le réseautage entre initiatives, organisations et entreprises locales, la création de structures participatives adaptées au quartier et le renforcement des compétences individuelles à résoudre des problèmes - toutes ces mesures relevant du champ d’action "implication et participation". Selon les indices recueillis dans les zones pilotes, l’installation d’un management de quartier efficace, tend à augmenter les chances de succès des stratégies d’implication et de participation.
Dans trois quarts des zones du programme, l’administration communale considère que « l’implication de groupes sociaux généralement difficiles à atteindre » constitue une réussite. Cependant, en ce qui concerne les sites modèles, le scepticisme est de mise quant à ce succès. Il est clair que les efforts entrepris pour impliquer davantage les habitants des quartiers, doivent être renforcés et qu’il faut faire appel à des méthodes innovantes. Certains groupes sociaux, les personnes issues de l’immigration, les chômeurs de longue durée et les personnes âgées, ont été très peu touchés. Une approche spécifique, passant par la recherche d’un contact personnel et des concepts adaptés aux situations particulières, doit être développée. Les barrières qui paraissent insurmontables et qui empêchent ces groupes sociaux de répondre aux offres qui leur sont faites, doivent être abaissées. Par exemple, en favorisant des situations de communication et de rencontres informelles.
Dans 90 % des zones concernées, les administrations considèrent « l’amélioration des possibilités de participation des habitants » comme étant le succès majeur du programme. Mais là aussi, les enquêtes plus approfondies menées dans les sites modèles, incitent plutôt au doute en ce qui concerne la capacité des cercles de travail, des workshops, des conférences de quartier et forums, des ateliers de planification ou de prospective, à faire en sorte que les habitants se sentent vraiment concernés. Un trop grand nombre d’offres ou de stratégies de participation s’adresse aux couches moyennes. Une forme de communication trop formelle et des ordres du jour contraignants intimident des populations plutôt habituées à s’exprimer de manière informelle et spontanée et les excluent pratiquement de ces réunions.
La disposition des administrations et des politiques à consentir un pouvoir de décision à la population et aux acteurs locaux, constitue un des critères essentiels de la réussite d’une stratégie d’implication et de participation. A cet égard, il convient de noter que, dans plus de la moitié des sites du programme, l’attribution de fonds d’affectation spéciale, a permis la réalisation rapide d’un certain nombre de projets et de mesures à petite échelle, sans bureaucratie et en responsabilité propre. En l’absence de ces fonds, il est difficile et fastidieux de trouver les sommes nécessaires à l’achat de matériels ou d’équipements ou au paiement des formations destinées à la transmission de savoirs et de méthodes aux acteurs locaux. La façon dont « les aides techniques »(5)prévues dans le cadre de la veille scientifique sur le terrain dans les sites modèles ont été sollicitées, l’a parfaitement démontré. La décentralisation du pouvoir de décision et les fonds d’affectation spéciale, ainsi que les budgets de quartier, facilitent le travail sur le terrain et sont une motivation supplémentaire. À Berlin, l’engagement des habitants des sites retenus, a été fortement stimulé grâce à des budgets de quartier et des fonds d’affectation spéciale particulièrement bien dotés. De plus en plus, des actions de communication ciblées sont employées pour favoriser l’implication et la participation. Dans les zones du programme « Ville sociale », on attache de plus en plus d’importance à une communication axée sur la participation et le dialogue.
Le choix des quartiers
Le « besoin particulier de développement » d’un quartier, qui sert de critère d’accès au programme « Ville sociale », présuppose une comparaison avec l’ensemble de la communauté urbaine. Le caractère d’urgence d’une intervention sur certains quartiers plutôt que sur d’autres, justifiant un développement prioritaire et l’orientation renforcée des moyens financiers vers ces quartiers, doit être rigoureusement établi. En conséquence, le processus de sélection doit être transparent et compréhensible, ne serait ce que pour avoir une légitimation du point de vue de la politique communale.
À cet effet, peu de villes disposent d’une information chiffrée et détaillée sur la situation concernant chaque partie de son territoire. L’insuffisance de ressources des personnes (seuil de pauvreté) constitue un des principaux critères de sélection : les quartiers concernés par le programme, connaissent un taux de chômage et un besoin en aide sociale nettement supérieurs à ceux du reste de la ville. Certains quartiers vivent en grande partie à l’écart du monde du travail. À côté des « insuffisances au niveau de l’environnement résidentiel » et d’un « besoin de réhabilitation et de modernisation de l’habitat », le « taux de chômage élevé et la situation de dépendance par rapport à l’aide sociale » figurent parmi les problèmes essentiels déterminant un « besoin en développement particulier ». À noter que dans les anciens Länder, les quartiers concernés par le programme sont fortement marqués par la présence d’une population multiculturelle. En moyenne, un quart des habitants est d’origine immigrée.
Pour respecter l’intention intégrative du programme, il a été généralement procédé à un découpage de zones assez étendues, permettant d’une part, de disposer des infrastructures, telles les écoles, les équipements ulturels et les commerces de proximité et d’autre part, de prendre en compte les problèmes s’étendant sur plusieurs secteurs à la fois. Les zones retenues pour le programme « Ville sociale » sont en moyenne douze fois plus grandes que les secteurs d’une rénovation urbaine traditionnelle. Dans 80 % des zones concernées, la détermination de ces limites a été jugée « satisfaisante » par les communes, avant tout, parce qu’il a été tenu compte des situations les plus critiques.
Principaux champs d’action pratiques
Parmi les mesures concrètes et les projets destinés à améliorer les conditions de vie et les perspectives dans le cadre du programme « Ville sociale », dans le classement par ordre d’importance, le champ d’action « environnement résidentiel et espace public » arrive en tête dans 80 % des zones. « L’amélioration de l’image du quartier et la politique de communication », « l’aide aux enfants et aux jeunes » ainsi que « les sports et loisirs » suivent de près. Cependant, la place accordée au champ d’action « sports et loisirs », ne reflète pas son poids réel en termes de mesures et de projets.
Dans le développement des quartiers, un certain nombre de projets-clé ont acquis une importance prépondérante : Il s’agit des projets ayant un effet d’entraînement pour la vie du quartier et son image et qui se reflètent dans l’atmosphère ambiante. Dans 90 % des zones dans lesquelles l’étude a été réalisée, ce type de projets a été approuvé. Parmi les projets-clé, le champ d’action « amélioration de l’environnement résidentiel et espace public » arrive en tête, suivi par les champs d’action « activités et infrastructures sociales » et, nettement plus loin, « marché immobilier local ».
La mise en œuvre du programme étant souvent encore trop récente pour permettre un constat statistique ou empirique des changements intervenus dans les quartiers, il n’a été possible de prendre la mesure que dans 27 % des zones concernées(6) Parmi les succès mentionnés, un certain nombre de domaines d’action pratiques ont été retenus : « amélioration de l’atmosphère/du climat dans le quartier » (dans 77 % des zones du programme), « amélioration de l’infrastructure » (73 %), « meilleure image » (67 %), « amélioration de la cohabitation » (64 %) et enfin, « amélioration de la situation de l’emploi et de la formation » (dans 29 % des zones seulement).
Il apparaît de manière de plus en plus nette, que les priorités doivent être encore mieux définies à l’intérieur des champs d’action du programme « Ville sociale ». En particulier dans les champs d’action agissant en amont des problèmes, comme l’école et la formation professionnelle ou la promotion de la santé. Dans les quartiers concernés par le programme « Ville sociale », bien plus que par le passé, les écoles sont des institutions-clés qui permettent de rompre l’isolation sociale des enfants et des jeunes issus de familles vivant dans la pauvreté et de milieux peu motivants. Par les programmes d’apprentissage de la langue et par la gestion des conflits, ainsi que par un travail destiné à vaincre les préjugés face à la différence, l’école délivre des compétences qui favorisent une bonne cohabitation dans le quartier. Cependant, pour être en mesure d’assurer ces fonctions, les écoles ont besoin d’un soutien supplémentaire. Une situation scolaire problématique entraîne précisément le départ du quartier des foyers qui pourraient être particulièrement utiles à un développement positif.
A juste titre, la promotion de la santé, jusqu’à présent encore trop négligée dans le cadre du développement de quartier intégré, prend de l’importance. A travers des réunions s’adressant en priorité aux femmes, en partie organisées dans les écoles, un effet multiplicateur est recherché. Car ce sont surtout les femmes qui transmettent les compétences et le savoir-faire au sein des familles et dans l e voisinage.
Dans 61 % des zones et selon le nombre de citations recueillies en cours d’enquête concernant les objectifs du programme, le renforcement des économies locales joue un rôle prépondérant. Cependant, l’importance qui lui a été accordée à travers les réponses, ne reflète pas la situation réelle en terme de mesures concrètes et de projets. Il s’en faut de beaucoup, lorsqu’on sait que pour le moment, 29 % seulement des quartiers du programme « Ville sociale » ont pu profiter de mesures et de projets de « création de valeur ajoutée », dans le cadre du champ d’action « économie locale ». Sur la liste relatant les réussites du programme, « l’amélioration de la situation de l’emploi et de la formation » (citée dans 29 % des zones) et « l’engagement du secteur privé » (dans 23 % des zones), se retrouvent aux dernières places. Ces résultats montrent que le renforcement des économies locales est souvent évoqué, mais que les actes se font attendre. L’une des raisons principales provient du fait qu’on ne parvient toujours pas à orienter les subventions accordées aux entreprises vers les petits établissements locaux. Pour le moment, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres des métiers et les agences pour l’emploi sont encore trop peu impliquées dans les stratégies de la « Ville sociale ». Il en va de même des entreprises locales. Il est nécessaire de parvenir à une plus grande prise en compte des caractéristiques sociales et culturelles du monde du travail, tel qu’il se manifeste dans les entreprises implantées dans les quartiers.
Au cours de la conférence de lancement du programme « Ville sociale » en mars 2000, une phrase-clé, mettant en avant « la relation déterminante entre perception et implication » avait été prononcée. Dans cette perspective, il ne faut pas sous-estimer les conséquences émotionnelles de l’état d’abandon et de délabrement des quartiers. Un espace public conçu sans humanité, entraîne des comportements d’indifférence. Le cadre de vie fait partie de « l’adresse » et conditionne de manière importante le sentiment qu’une population a de sa propre valeur. Combattre à temps le délabrement et l’état d’abandon, permet d’éviter la montée des sentiments d’insécurité et d’infériorité. Ce constat souligne l’attention qu’il convient d’accorder aux espaces publics dans les quartiers du programme « Ville sociale ».
Le sentiment de grande insécurité, tel qu’il est perçu et relaté par les habitants de plusieurs quartiers du programme, montre à quel point la représentation mentale influence la perception. Souvent, les peurs et les réactions subjectives sont relayées par l’image négative et pesante du quartier, alors même que l’insécurité réelle n’est pas confirmée par les faits. La correction de l’image négative préexistante dans de nombreuses zones du programme « Ville sociale » et le développement d’une image positive exigent d’une part, des changements tangibles dans les quartiers et d’autre part, l’élaboration de concepts pour une politique de communication offensive. L’ensemble des mesures déjà mises en place pour donner ou pour renforcer une image avantageuse des quartiers, commence à produire de l’effet: Dans près de 80 % des zones du programme, une « amélioration de l’atmosphère » dans les quartiers a été constatée et dans près de 70 % des zones, on enregistre un « gain en terme d’image ». Les jugements plutôt positifs quant aux effets produits par la politique de communication, indiquent que, dans environ deux tiers des zones, une amélioration de l’image de marque des quartiers s’est produite à l’intérieur des quartiers eux-mêmes, allant de paire avec une meilleure identification des habitants avec leur quartier et une augmentation de la présence médiatique. Nonobstant, l’image des quartiers telle qu’elle est perçue à l’extérieur, reflète une attitude plutôt sceptique. Pour 42 % des zones seulement, des changements positifs ont été enregistrés.
(1) Dans le cadre de la deuxième enquête sondage Difu, le personnel des administrations communales a également été invité à donner son avis sur les réussites et les difficultés de la mise en œuvre du programme.
(2) Cf. annexe 10, p. 299.
(3) Aucune réponse suggérée.
(4) 70% des réponses sur un total de 175 mentions.
(5) Cf. chapitre 2.2, « Programmbegleitung vor Ort » (Veille scientifique sur le terrain).
(6) La majorité des réponses provenaient de la Rhénanie du Nord-Westphalie et de la Saxe.
Source: Soziale Stadt - Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt", Deutsches Institut für Urbanistik 2003
