Les Länder sont chargés d’organiser l’échange des expériences et le transfert du savoir entre les villes et communes participant au programme. En ce qui concerne plus particulièrement les champs d’action stratégiques et les moyens mis en œuvre, cette information doit comprendre la diffusion des bonnes pratiques (good practice) et des standards de qualité. Finalement, la réussite de l’entreprise dépend en grande partie de la capacité commune de l’État fédéral et des Länder à pérenniser les développements positifs et à combattre les obstacles et les faiblesses du programme « Ville sociale ». Sans une série de réformes des systèmes d’aide publique au niveau fédéral, les succès enregistrés au cours de la mise en œuvre des programmes resteraient limités, à la fois dans leur contenu et dans leur étendue et leurs effets à long terme seraient négligeables. Un programme complémentaire d’aide au développement urbain traditionnel n’est pas en mesure d’agir sur les causes qui sont à l’origine des difficultés dans les quartiers.
Échange d’expériences et mise en réseau des acteurs
L’exécution d’un projet aussi complexe que le programme « Ville sociale », qui de plus fait partie d’une nouvelle approche politique, rend indispensable l’échange d’expériences et de savoirs, la coopération, ainsi qu’un travail de communication. Les Länder soutiennent les villes et communes de différentes manières et avec plus ou moins d’empressement. Plusieurs Länder, la Hesse, la Rhénanie du Nord-Westphalie, la Saxe et la Sarre, accordent une grande importance à la circulation de l’information entre les villes participant au programme, font procéder à des expertises et organisent un accompagnement scientifique du programme.
A côté des offres ciblées en matière de conseil et de formation, la publication de guides et de manuels contenant des renseignements pratiques concernant l’application du programme est particulièrement utile : conseils et recommandations pour la mise au point de projets d’action intégrés ou la mise en place du management de quartier, récapitulatifs des sources de financement et indications concernant la mobilisation des ressources, propositions et concepts d’évaluation. La Bavière, Hambourg, la Hesse, la Rhénanie du Nord-Westphalie, la Sarre et la Saxe ont publié des vade-mecum sur la définition et l’exécution de projets d’action intégrés. Berlin, Hambourg, la Hesse et la Rhénanie du Nord-Westphalie ont édité des exposés très détaillés sur le management de quartier. La Bavière, la Basse-Saxe, la Saxe-Anhalt et la Thuringe ont publié des récapitulatifs ou des guides sur les mesures de financement. À propos des systèmes d’évaluation, un travail conceptuel préparatoire a été effectué en Bavière, à Brème, à Hambourg et en Mecklembourg-Poméranie occidentale. En Sarre et en Saxe-Anhalt, l’utilisation simultanée de moyens provenant du programme d´initiative communautaire a une forte incidence sur la pratique de l’évaluation. En effet, dans le règlement concernant les Fonds structurels européens, l’évaluation est une condition préalable à l’accès au financement. Tant au niveau conceptuel qu’en ce qui concerne les moyens mis à la disposition du programme, les Länder de Berlin, de la Hesse et de la Rhénanie du Nord-Westphalie sont en tête.
L’harmonisation des subventions est loin d’être satisfaisante, ce reproche s’adressant aux Länder plus encore qu’à l’État fédéral. Malgré les rencontres interministérielles d’information et de coordination et les recommandations concernant les procédures de demande et la mobilisation des ressources, l’organisation des flux financiers ne correspond toujours pas au souci d’efficacité affiché. Trop souvent, les habitudes de comportement des différentes administrations impliquées, semblent encore refléter les structures verticales traditionnelles. À cet égard, la Rhénanie du Nord-Westphalie et la Hesse empruntent un chemin particulier, en introduisant au niveau de leurs Länder des programmes dépendant d’un seul département administratif et pouvant être appliqués de façon ciblée dans les quartiers avec un besoin particulier de développement.
L’échange d’informations entre les Länder et à l’échelon fédéral a notamment pour objet de clarifier l’usage des réglementations et la latitude d’interprétation de celles-ci. Ceci concerne par exemple les possibilités d’attribution de subventions provenant du programme « Ville sociale » pour des mesures ou des projets non-investifs (ou immatériels). Comparés aux difficultés en matière de transferts financiers entre l’Etat fédéral et les Länder, tels qu’ils résultent de l’article 104, § 4 de la loi fondamentale, les problèmes liés au financement du programme « Ville sociale » sont d’un ordre différent. En effet, une interprétation libérale permet non seulement de financer le management de quartier, mais aussi les fonds d’affectation spéciales, le travail de communication et de formation, lorsque ces dépenses servent à la préparation et à l’accompagnement ou encore lorsqu’elles sont nécessaires pour assurer la continuité ou l’acceptation des investissements.
En outre, il serait souhaitable que les standards de qualité soient définis de manière à la fois plus contraignante et plus intelligible et que ces standards soient appliqués et respectés lorsqu’une aide est accordée (par exemple, dans les domaines des projets d’action intégrés, du management de quartier, de la mobilisation des ressources, de l’évaluation et du monitoring). La compétition autour des critères de qualité s’en trouverait renforcée. Dans l’ensemble, les demandes de subventions publiques font trop peu appel à cette notion. Au cours de la constitution et de la sélection des dossiers, l’attention devrait se porter davantage sur la pertinence des idées, le caractère innovant et créatifs des projets et moins sur une surenchère à propos de la gravité des problèmes.
Pérennisation du programme
Actuellement, un grand nombre d’institutions, de professions et d’acteurs locaux soutiennent le programme « Ville sociale » ou participent à sa gestion. Cependant, l’engagement et l’énergie ont tendance à baisser, quand des incertitudes apparaissent. Pour la réussite de la mise en œuvre du programme, une démarche s’inscrivant dans la durée et dans un contexte fiable sont des conditions essentielles. Malgré tout le zèle déployé pour accélérer le processus, les programmes de rénovation, intervenus dans le cadre de l’aide au développement urbain traditionnel avaient pris en moyenne 15 ans. Entre-temps, il a fallu se rendre à l’évidence : Le renouvellement de la ville nécessite une action permanente. Dans un domaine aussi complexe et compliqué que l’est celui où se situe le programme « Ville sociale », il serait donc contre-productif de vouloir apporter la preuve que des améliorations durables ont été réalisées en trois ans.
Dans de nombreuses zones du programme, les difficultés sont plus complexes que ce qui avait été supposé au départ. En phase de démarrage, l’application nécessite davantage de moyens financiers, entre autres, en provenance du programme « Ville sociale ». Au niveau local, le management de quartier manque souvent de personnel pour pouvoir faire face aux attentes et aux tâches les plus diverses auxquelles il se trouve confronté. De plus, dans certains quartiers, en cas de chevauchement avec d’autres programmes mieux dotés, le programme « Ville sociale » a du mal à développer une action autonome, identifiable en tant que telle. En conséquence, une augmentation des moyens paraît à la fois utile et souhaitable, surtout, quand les mesures et projets sont soumis à un contrôle de gestion dans le cadre d’un système de suivi et d’évaluation.
À cause de la mauvaise situation des finances communales, certaines collectivités locales ont des difficultés pour rassembler leur quote-part du plan de financement au moment du montage des dossiers. Dans pas moins de 10 % des zones du programme, le problème des « caisses vides et du manque de fonds propres » a été évoqué au cours de l’enquête. Dans 20 % des zones du programme, des moyens supplémentaires sont accordés pour assurer le cofinancement. Certaines villes, se trouvant dans l’incapacité de rassembler les sommes complémentaires nécessaires, ont été contraintes d’abandonner le programme et il est à craindre que d’autres suivront. La possibilité de réduire la participation budgétaire des communes devrait être envisagée, ou bien, on devrait rendre possible des soutiens financiers extérieurs, à condition que ces tiers ne fassent pas appel à des subventions de l’État.
Les quartiers du programme « Ville sociale » délestent l’ensemble de l’agglomération urbaine d’un certain nombre de fonctions. Ils offrent un lieu de vie à des groupes sociaux qui n’obtiennent pas de logements ailleurs et ils sont en même temps un champ d’expérimentation pour un développement durable des villes. Cela suffirait à justifier l’attribution de ressources supplémentaires, d’autant plus que de nombreux problèmes se concentrent dans ces quartiers.
À long terme, il conviendrait de penser le passage d’une intervention purement réactive, basée sur l’urgence et les mesures exceptionnelles, vers une démarche préventive et permanente d’un développement intégré des quartiers. Ainsi, aux Pays-Bas, l’angle d’approche a été déplacé des projets de quartier, vers une planification du développement intégré de l’ensemble du territoire urbain. Une série d’autres propositions ont été émises dans le cadre du « Concours d’idées - Villes en 2030 » (Ideenwettbewerb Stadt 2030) (1)Pour agir dans le sens de « l’intégration dans une société urbaine solidaire, confrontée à la montée de l’inégalité et de l’exclusion et à la fragmentation de l’espace social », des stratégies d’avenir pour les agglomérations urbaines ont été développées. Elles peuvent servir d’orientation aux décisions concernant les processus à engager et les projets à mettre en œuvre.
Ancrage juridique du programme
Pratiquement, le programme « Ville sociale » a d’ores et déjà des répercussions sur les autres processus de renouvellement urbain. Selon les indications de certains Länder, les résultats qu’on se propose d’atteindre par les programmes de réhabilitation traditionnels ont été étendus et la mobilisation des ressources a été renforcée. Toutefois, une inquiétude préjudiciable existe en de nombreux endroits, concernant une poursuite durable des objectifs du programme « Ville sociale » - et ceci concernant non seulement la continuation des subventions, mais aussi la philosophie de participation, de coopération et d’intégration propre au programme. Notamment du point de vue des communautés locales et afin de garantir la continuité dans la mise en œuvre du programme et de renforcer son effet d’entraînement, il paraît judicieux d’inscrire les principes de la « Ville sociale » dans le droit, sous forme de dispositions complémentaires aux articles 136 et suivant de la loi relative à la construction urbaine (Bau GB).
Tandis que les objectifs et les principes de la réhabilitation urbaine traditionnelle sont parfaitement compatibles avec ceux du programme « Ville sociale » (2), il serait judicieux d’inscrire les caractéristiques essentielles du programme « Ville sociale » mentionnées ci-après dans la loi :
L’article 137 devrait préciser les modalités de participation et d’implication de toutes les personnes habitant une zone urbaine, y travaillant ou y étant propriétaires et prévoir expressément qu’elles soient soutenues dans ce processus. Ce dispositif permettrait de s’assurer que la participation citoyenne s’adresse à toutes les catégories de la population et qu’elle n’est pas réservée uniquement à ceux qui savent s’exprimer avec une parfaite aisance. De la même manière, il faudrait fixer des règles engageant les communes à mettre en place des structures rassemblant des représentants de l’administration, du quartier et des échelons intermédiaires, en mesure de coordonner les projets et les programmes d’aides et permettant ou facilitant l’implication de tous. À l’article 140, l’élaboration et l’exécution de projets d’action intégrés devraient être expressément prescrites, afin d’indiquer la nécessité de l’approche intégrée, en allant au-delà des pratiques habituelles en matière d’urbanisme. À l’article 149 (Bau GB), la nécessité d’un concept intégré devrait également être mentionnée. Cette inscription indiquerait expressément le caractère à la fois souhaitable et nécessaire de la mobilisation des ressources, mais surtout de l’intégration des différents financements et notamment des moyens non-investifs (3), au cours du processus de mise en œuvre d’une opération de réhabilitation urbaine. Ceci est d’autant plus utile que l’article 164a, § 1 / alinéa 2 (Bau GB) prescrit la mobilisation des ressources, tout en ne prescrivant pas expressément leur intégration (4)
Des modifications supplémentaires ne paraissent pas s’imposer, étant donné que les autres dispositions pourraient sans problème prendre appui sur les changements qui viennent d’être évoqués. Il convient de souligner qu’à l’article 164b, § 2 n° 3 (Bau GB), la lutte contre les dysfonctionnements sociaux figurait déjà parmi les critères importants justifiant l’emploi de financements en provenance de l’État fédéral.
Il ne serait guère opportun qu’un texte législatif définisse ce qu’est une mesure investive ou ce qu’est une mesure non-investive (ou immatérielle). A juste titre, on pourrait craindre qu’une inscription dans la loi restreigne le sens plutôt que de le clarifier. Selon le droit constitutionnel allemand, art. 104a, § 4 (GG), le terme « investissement » désigne uniquement un investissement matériel. Dans l’article 164a, § 2 du Bau GB (lois réglementant le bâtiment et la construction), l’investissement est défini de façon nettement plus libérale, incluant la possibilité d’aides à toutes les mesures conditionnant, accompagnant ou découlant des investissements matériels. Selon l’article 180 (Bau GB), la réalisation d’un plan social et notamment les travaux préparatoires à des projets de réhabilitation (art. 140 Bau GB), incluant la participation des citoyens (art. 137 Bau GB), en font partie. Dans ce sens, les mesures qui ne sont pas investives à p roprement parler, mais qui d’un point de vue social, sont nécessaires à la préparation, à la mise en œuvre et par la suite à l’accompagnement des mesures investives, font explicitement partie de celles-ci. Dans le cadre du programme « Ville sociale », la majorité des Länder accordent leurs aides dans ce sens et le vade-mecum édité par l’ARGEBAU, donne la même interprétation.
Réformes à l’échelon fédéral
Le programme « Ville sociale », destiné aux quartiers avec un besoin particulier de développement, n’a pas pour vocation de résoudre toutes les difficultés liées aux conditions de vie et à l’absence de perspectives qui écrasent et stigmatisent certains quartiers. Cependant, les problèmes de fond du programme « Ville sociale » doivent être abordés de manière nettement plus offensive. L’attention renforcée portée aux quartiers et à leurs habitants, la multitude de projets et les améliorations réelles qui ont pu être enregistrées, ne doivent pas masquer le fait que le chômage, le problème de la dépendance de l’aide sociale, le manque de logements pouvant être attribués aux foyers à faible revenu, de même que les déficits en matière d’enseignement et de formation, ne peuvent être imputés aux quartiers eux-mêmes et qu’un certain nombre de champs d’action, dont le concours est indispensable, ne sont pas du ressort des villes et communes. Tout le monde sait que les mesures et les actions mises en œuvre au niveau des quartiers, doivent être consolidées par des programmes politiques concernant l’ensemble de la société, notamment dans les domaines du travail et de l’emploi, du logement, de l’aide à l’économie, de l’enseignement et de l’immigration.
De plus, il est indispensable de déterminer avec plus de précision les facteurs représentant un danger, afin de pouvoir mieux définir les situations dans lesquelles le programme « Ville sociale » doit être mis en œuvre. La libéralisation du marché de l’immobilier et l’abandon des quotas de logements sociaux laissent prévoir une concentration territoriale des populations défavorisées. En outre, si une infrastructure capable de traiter les problèmes survenant avec l’arrivée de nouveaux immigrants n’est pas mise en place en amont, les conflits, les rivalités suscités par la concurrence et le danger de xénophobie risquent d’augmenter.
L’usage des bonnes pratiques (good practice) en Europe
Au niveau international, les échanges d’expériences prendront de plus en plus d’importance. D’où la nécessité de faciliter l’exploitation des informations en provenance (5) ou à destination de l’étranger (6). À l’occasion de la manifestation de présentation du programme « Ville sociale » en juillet 1999, des programmes venant des Pays-Bas et de Grande-Bretagne avaient déjà été présentés. Parmi ces expériences, certaines ont été développées depuis et continuent à inspirer fortement les pratiques. Aux Pays-Bas, le programme « Stedelijk Beheer » se distingue par l’importance accordée au monitoring et à la typologie de la zone urbaine concernée et par certains aspects de l’intégration, de la coopération, de la décentralisation et de la participation citoyenne. En Grande-Bretagne, le programme « New Deal for Communities » privilégie de nouvelles formes de partenariats locaux entre le secteur privé, le public et les organisations à but non lucratif. Pour optimiser la qualité des projets, les aides sont accordées sur des critères faisant appel à la concurrence.
À travers la comparaison avec l’étranger, on remarque davantage les inconvénients inhérents à l’ancrage institutionnel en Allemagne. L’étendue du champ d’action du programme et les exigences auquel il est soumis demanderaient des instances de tutelle sur mesure. Lors de la manifestation de présentation du programme « Ville sociale », l’exposé de R.H.L.M. van Boxtel, précisément parce qu’il coiffait à l’époque le ministère chargé du développement urbain et de l’intégration des minorités ethniques de La Haye, obtint un beau succès auprès de l’auditoire. « En fait, il nous faudrait un ministère social de la vie urbaine » (7) ou bien « un ministère de la politique urbaine d’intégration » (8). Ce langage plaide indiscutablement pour une meilleure organisation des compétences.
Perspectives
Le développement de quartier selon la philosophie du programme « Ville sociale » - caractérisé par l’intervention dans une zone urbaine déterminée, l’approche intégrée et la participation - recueille une large adhésion. Cette démarche, à la fois nécessaire et appropriée, permet la mise sur pied de structures organisationnelles efficaces, l’élaboration de projets d’action intégrés ainsi que la réalisation de mesures et de projets donnant un élan au développement des quartiers défavorisés.
Tous les acteurs ayant soit préconisé, soit déjà pratiqué une approche intégrée et coopérative du développement de quartier, se sentent confirmés dans leur engagement et leur travail par le programme « Ville sociale ». Ils apprécient le bénéfice de l’effet stabilisateur produit par l’application du programme. Pour les autres, le programme est une incitation à se familiariser avec l’approche intégrée, ainsi qu’à élaborer et à mettre en œuvre de nouvelles structures de programmation et d’organisation dans le cadre du développement de quartier.
Jusqu’à présent, concernant la mise en œuvre du programme, les réussites méritant d’être mentionnées, se situent surtout au niveau des instruments et des stratégies (ils se rapportent notamment aux projets d’action intégrés et au management de quartier et dans une mesure encore bien moindre, à la mobilisation des ressources). Dans les zones urbaines, dans lesquelles le développement de quartier intégré a été mis en place depuis un certain temps déjà, une amélioration de l’habitat et des conditions de vie peut être constatée. L’offre s’est agrandie et diversifiée en ce qui concerne les infrastructures, les programmes de formation et de retour à l’emploi. Parallèlement, l’environnement urbain a été réhabilité et les quartiers ont gagné en terme d’image. Cependant, les interventions axées sur une zone urbaine, ne sont pas en mesure d’améliorer durablement les situations et les perspectives individuelles de chacun.
La question de savoir quels seront précisément les contours de la « Ville sociale » et quelle perspective lui est réservée, renvoie au politique. L’avenir de la « Ville sociale » suppose que les villes s’emparent de manière résolue de cette nouvelle pratique, qu’en s’appuyant sur les expériences locales, l’État fédéral et les Länder s’accordent sur des standards de qualité et sur l’évolution des modalités du programme, mais surtout, que le développement de quartier soit accompagné par les réformes nécessaires au niveau de l’État.
(1) http://www.stadt2030.de/ergebnisse ( consultation 18 mars 2003).
(2) Les objectifs du programme « Ville sociale » (cf. VV-Städtebauförderung 2002, article 2, § 6 / alinéa 3)
dispositions réglementaires relatives à l’aide à la réhabilitation urbaine) peuvent être subordonnés
sans difficulté aux objectifs de la régénération économique et sociale
(selon l’art. 136, § 2 / alinéa 2 n° 1 et § 3 n° 2) et également en partie aux
objectifs de la régénération physique du tissu urbain (selon l’art 136, § 2 / alinéa 1 et § 3 n° 1 du Bau GB).
Les principes définissant la réhabilitation, selon l’art. 136, § 4 du Bau GB,
recouvrent les objectifs du programme « Ville sociale ». D’autre part, les collectivités
locales peuvent recourir à l’art. 142, § 4 du Bau GB, concernant les « procédures
simplifiées en matière de réhabilitation » et éviter ainsi des complications de procédure pour
les zones du programme « Ville sociale ».
(3) Cf. « neue Mittelbündelung », nouvelles approches pour la mobilisation des ressources chapitres 6.5
(4) Jusqu’à présent, l’art. 149, § 3 / alinéa 2 du Bau GB, basé sur d’autres données juridiques,
n’exige la communication des moyens de financement et des subventions que pour information.
Ici cependant, et afin de favoriser la stratégie d’intégration, il serait judicieux d’exiger
un engagement ferme de la part de tous les partenaires accordant une aide financière, en tenant
tout particulièrement compte des subventions accordées aux zones du programme « Ville sociale » .
À cet engagement des partenaires financiers, devrait correspondre l’obligation faite aux
collectivités locales, de s’efforcer de trouver les financements nécessaires pour les
mesures non-investives indispensables à la réhabilitation.
(5) Cf. Schmals, p. 70; Sander; les articles Alan Meale, programme
New Deal, programme Sure Start et Single Regeneration Budget en Grande-Bretagne, paragraphe 5
etR. H. L. M. van Boxtel,
Politik der sozialen Erneuerung in den Niederlanden (Politique du renouvellement social aux Pays-Bas), paragraphe 6, dans:
Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur),
Auftaktveranstaltung zum Bund-Länder-Programm « Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf -
die soziale Stadt (Manifestation de présentation du programme conjoint de l’État fédéral et des Länder
« Quartiers avec un besoin particulier de développement - Ville sociale » .
Communications des intervenants, Berlin 1999 (Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt,
Documents de travail relatifs au programme « Ville sociale » , vol. 2); les communications
de Rosemann , Soziales Stadtmanagement in den Niederlanden(Management social de la ville aux Pays-Bas), pp. 75-90 et de
Simon Wilson, The British Experience. Labour government’s approach to regeneration, pp. 91-100, dans Schader-Stiftung.
(6) Plusieurs programmes de l’Union européenne et de l’OECD, ainsi que les
nombreuses demandes de renseignements en provenance de l’étranger attestent du
grand intérêt que suscite le programme « Ville sociale ».
(7) Volkmar Strauch, citation dans Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur), Impulskongress Integratives Handeln (Congrès consacré à l’approche intégrée), p.58.
(8) Häußermann, Global, lokal, sozial, p. 83.
Source: Soziale Stadt - Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt", Deutsches Institut für Urbanistik 2003
