L'État et les Länder accordent une grande importance aux programmes d'action intégrée, néanmoins, la mise en œuvre du programme « Ville sociale » montre qu'ils ont encore des doutes quant à leur élaboration et leur évolution. Au milieu de l'année 2002, seulement deux tiers (11) des 16 sites modèles avaient élaboré des programmes d'action intégrée (1). Depuis 1997, Hanovre fait exception avec son « programme de rénovation intégrée à Vahrenheide-Est », mis en place dans le cadre d'un programme précédent de rénovation, « visant à enrayer le phénomène de ségrégation socio-spatiale grandissant à l'échelle de la ville »(2).
Au lieu d'élaborer de nouveaux programmes d'action intégrée, les autres sites modèles élaborent des plans davantage axés sur l'urbanisme (par exemple dans les sites modèles de Leinefelde-Südstadt, Nuremberg–Galgenhof/Stein-bühl, Schwerin–Neu-Zippendorf). Ces plans sont complétés, au cas pas cas, par des éléments intégrés. Le site de Halle-Silberhöhe a procédé différemment, en développant « un modèle propre à Halle-Silberhöhe et qui tient particulièrement compte de l'offre excédentaire en matière de logement ». Ce projet doit s'appliquer « au niveau de l'urbanisme et de l'économie immobilière ». Le site a également adopté « le programme d'action URBAN-21 en tant qu'accompagnement social des procédures de restructuration urbaine »(3).
Dans l'enquête nationale, 63 % des sites du programme (141 sites) déclarent avoir mis en place un programme d'action intégrée alors que pour 21 % (46 sites), un programme est en cours d'élaboration. L'exploitation des résultats de l'enquête se base sur un ensemble de 187 sites différents, tous concernés par les détails des programmes d'action intégrée. Cependant, dans tout de même 13 % des sites du programme (29 sites), il n'existe pas de programme d'action intégrée.
Une comparaison entre les Länder révèle que sept d'entre eux ont déjà mis en place ou élaborent actuellement un programme d'action intégrée dans tous leurs sites modèles. Il s'agit du Brandebourg, de Hambourg, de la Basse-Saxe, de la Sarre, de la Saxe, du Schleswig-Holstein et de la Thuringe. Dans trois Länder, les données concernant les sites du programme montrent une grande prudence : 10 des 11 sites de Brême répondent par la négative, le onzième site n'ayant pas donné de réponse ; pour un bon tiers des 15 sites du programme de Rhénanie-Palatinat, les programmes d'action intégrée ne jouent apparemment aucun rôle ; les résultats de l'enquête restent, par ailleurs, assez flous à Berlin, où également un tiers des 14 sites affirme ne pas avoir mis en place de programme d'action intégrée ou ne donne aucune réponse à ce sujet.
Ces résultats ne permettent de tirer aucune conclusion quant à la qualité des programmes. Pour pouvoir juger de la qualité des programmes d'action intégrée, il faut tenir compte des réponses données sur les éléments et les champs d'action de ces programmes.
Éléments fondateurs du programme d'action intégré
Grâce aux expériences acquises au cours du programme de veille scientifique sur place dans les sites modèles, aux exigences des Länder, aux programmes d'action intégrée déjà existants et aux nombreuses discussions de spécialistes, nous pouvons déterminer certains éléments fondateurs du programme d'action intégrée, qui peuvent servir de base à une utilisation efficace de cet instrument. Ces éléments fondateurs ne sont pas toujours clairement dissociables les uns des autres, étant donné que l'une des caractéristiques des programmes d'action intégrée est la mise en place de différents processus parallèles. La formulation des objectifs et la réalisation des premiers projets se fait, par exemple, simultanément. Il s'agit ici d'un système interdépendant qui se renouvelle sans cesse et qui permet également son actualisation. Les expériences menées en Rhénanie du Nord-Westphalie, le Land qui pratique depuis le plus longtemps le développement de quartier intégré, ont clairement montré qu'il est important de mettre en œuvre au fur et à mesure les éléments déjà existants du programme tout en continuant à développer les objectifs et les lignes directrices. Les « projets-clés » peuvent notamment donner des impulsions et par là-même motiver davantage la participation dans le quartier et contribuer au développement de l'identité ainsi qu'à l'amélioration de l'image du quartier.
Les éléments fondateurs du programme d'action intégrée peuvent prendre différentes formes en fonction des situations spécifiques de chaque site du programme. C'est pourquoi ils ne doivent pas être considérés comme un cadre rigide, mais plutôt comme une réponse aux questions qu'il faut éclaircir ou expliquer dans le cadre du programme d'action intégrée (4).
Dans le cadre de l'identification des problèmes et des potentiels ainsi que de la définition des besoins et donc de l'analyse de la situation du quartier, les programmes d'action intégrée passent par les étapes intermédiaires suivantes:
Des difficultés notoires apparaissent au niveau de la formulation des lignes directrices ou modèles et des objectifs, ainsi que des mesures et projets qui en résultent. Ces difficultés se font ressentir au niveau des exigences de concrétisation des objectifs d'une part et de définition du potentiel de résolution de chaque projet et mesure d'autre part. Le catalogue de l'ARGEBAU, document de stratégie à l'échelle national, définit des objectifs qui doivent rester généraux (lorsque l'objectif est « de transformer les sites rencontrant des difficultés sociales en quartiers avec un potentiel de vie autonome et des perspectives d'avenir positives (6)») , alors que les sites du programme doivent, quant à eux, concrétiser ces objectifs généraux sans perdre de vue la réalité de la situation dans les quartiers. En règle générale, les objectifs ne peuvent être clairs et concrets que si l'on développe, en même temps, des stratégies, des mesures et des projets qui permettront d'atteindre ces objectifs. Les objectifs sont souvent formulés en réponse aux problèmes.
Un autre aspect souvent oublié par les programmes d'action intégrée concerne les réflexions sur le programme de mise en place ainsi que la mobilisation des ressources financières possibles, et traduit ainsi l'instrumentalisation des objectifs du programme (modernisation des actes politiques et administratifs et renforcement du pouvoir de la société civile). Parmi les thèmes principaux tels que la mise en réseau, la coordination et la coopération, on trouve les éléments de programmes d'action intégrée suivants:
L'évaluation de la mise en application du programme (7) est considérée comme « un élément indispensable des programmes d'action intégrée» – c'est du moins ce que stipule le catalogue de l'ARGEBAU. On parle ici du domaine Contrôle de l'application et de la qualité. Il apparaît nécessaire de s'entendre continuellement sur le discours tenu dans les sites à propos du succès, de l'échec et du besoin de modification, afin d'adapter les programmes aux conditions changeantes (systèmes qui évoluent en même temps que les acteurs apprennent). Les éléments suivants entrent dans ce cadre:
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Schéma 25: Éléments fondateurs du programme d'action intégrée. Seconde enquête (Difu 2002) |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
Pour les 164 sites du programme qui ont communiqué des données sur les éléments de leur programme d'action intégrée, les aspects du programme les plus cités concernent les stratégies, les mesures et projets, les lignes directrices et les objectifs de développement, ainsi que l'analyse des structures, des problèmes et des potentiels. En outre, environ trois quarts des programmes ont exposé les raisons du choix des sites ainsi que des projets concernant l'organisation, le management et le suivi du programme de même que l'implication et la participation. Pour la plupart des programmes, on trouve également un aperçu des coûts et du financement ainsi qu'un calendrier précisant les délais, le déroulement et la mise en application de la procédure. Des lacunes sont pourtant toujours visibles dans les propositions d'évaluation d'accompagnement. On trouve en dernier lieu des déclarations sur la parité des sexes ( Gender Mainstreaming), qui, jusqu'à présent, n'a été évoquée que dans les quatre programmes de Hambourg ainsi que dans quelques programmes du Schleswig-Holstein et de la Rhénanie-Palatinat. Pour plus d'un tiers des sites où un programme existe ou est en cours d'élaboration (56 sites du programme), les programmes intégrés tiennent compte de beaucoup de facteurs. Ils contiennent tous les éléments fondateurs, exception faite de la parité et de l'évaluation.
Champs d'action impliqués dans les programmes
Les réponses concernant les champs d'action impliqués dans les programmes permettent de tirer les premières conclusions sur la valeur intégrative du programme. Dans quelle mesure les programmes sont-ils à la hauteur de leur ambition à vouloir combiner des approches urbanistiques spécifiques à chaque site et des approches sociales, économiques, culturelles ou écologiques au sein de mesures et de projets – par exemple en associant des mesures traditionnelles concernant le lieu d'habitation et des projets d'encouragement à l'emploi ou à la qualification ou des coopérations/partenariats entre les écoles et les entreprises locales?
Les résultats des enquêtes sont enfin optimistes. Dans presque 90 % des programmes d'action intégrée (146 sites du programme), dix champs d'action ou plus sont pris en compte. Les résultats de l'enquête ne permettent pas de savoir si la mise en réseau est vraiment une réalité. En effet, les Länder se plaignent souvent que les champs d'action des programmes soient parfois dissociés les uns des autres (10). Les exigences d'intégration ne peuvent être remplies que si l'on réussit à mettre véritablement en réseau des champs d'action lors de la mise en application des programmes d'action intégrée et si des mesures et projets à objectifs multiples adaptés aux sites sont réalisés.
Tableau 7:Champs d'action impliqués et champs d'action particulièrement importants (n=187). Seconde enquête (Difu 2002) |
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Champs d'action |
impliqué |
particulièrement important |
||||
valeurs absolues |
% |
Position |
valeurs absolues |
% |
Position |
|
|
Lieu d'habitation et lieu public (Sécurité) |
155 |
82,9 |
1 |
83 |
44,4 |
2 |
|
Activités sociales et infrastructures sociales |
153 |
81,8 |
2 |
88 |
47,0 |
1 |
|
Promotion et image du quartier |
148 |
79,1 |
3 |
65 |
34,7 |
5 |
|
Aide à l'enfance et à la jeunesse |
147 |
78,6 |
4 |
67 |
35,8 |
4 |
|
Sport et loisir |
142 |
75,9 |
5 |
32 |
17,1 |
11 |
|
Cohabitation des différents groupes ethniques et sociaux |
140 |
74,9 |
6 |
79 |
42,2 |
3 |
|
Écoles et éducation dans le quartier |
137 |
73,3 |
7 |
60 |
32,1 |
6 |
|
Emploi |
135 |
72,2 |
8/9 |
51 |
27,3 |
9 |
|
Culture de quartier |
135 |
72,2 |
8/9 |
44 |
23,5 |
10 |
|
Transport |
131 |
70,0 |
10 |
23 |
12,3 |
13 |
|
Qualification et formation |
130 |
69,5 |
11 |
59 |
31,5 |
7 |
|
Marché local de l'immobilier et économie immobilière |
126 |
67,4 |
12 |
55 |
29,4 |
8 |
|
Aide familiale |
107 |
57,2 |
13 |
15 |
8,0 |
16/17 |
|
Environnement |
106 |
56,7 |
14 |
15 |
8,0 |
16/17 |
|
Aide aux personnes âgées |
104 |
55,6 |
15 |
17 |
9,1 |
15 |
|
Création de richesses dans les sites |
87 |
46,5 |
16 |
21 |
11,2 |
14 |
|
Capacités, articulation et participation politique |
77 |
41,2 |
17 |
27 |
14,4 |
12 |
|
Santé |
73 |
39,0 |
18 |
7 |
3,7 |
19/20 |
|
Évaluation du processus et des résultats |
63 |
33,7 |
19 |
9 |
4,8 |
18 |
|
Monitoring |
49 |
26,2 |
20 |
7 |
3,7 |
19/20 |
|
Autre |
10 |
5,3 |
21 |
6 |
3,2 |
21 |
Institut Allemand d'Urbanisme |
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Le tableau 7 montre non seulement à quel point chaque champs d'action est impliqué dans les programmes, mais indique également qu'il existe de petites différences dans l'ordre de classement. Ce classement s'effectue sur la base des cinq champs d'action les plus fréquemment cités dans les réponses.
(1) Plusieurs programmes de demande ne remplissent que partiellement les exigences de développement, de participation et d'intégration aux programmes globaux de l'ensemble de la ville. Par exemple, le programme d'action intégrée pour le site modèle de Kreuzberg–Kottbusser Tor « ressemble à un rapport de justification vis à vis de l'administration ... plutôt qu'à un bilan général ciblé » ; Ingeborg Beer et Reinfried Musch, « Quartiers avec un besoin particulier de développement – Ville sociale ». Site modèle de Kottbusser Tor, Berlin-Kreuzberg, rapport final dans le cadre du programme de veille scientifique sur place, Berlin mai 2002, p. 83.
(2) Du point de vue des équipes de veille scientifique sur place, un programme « ambitieux et complexe » avec des objectifs « placés très haut » (Heiko Geiling, Thomas Schwarzer, Claudia Heinzelmann et Esther Bartnick, documentation complémentaire du programme de veille scientifique sur place dans le site modèle de Hanovre-Vahrenheide. Rapport final, Hanovre 2002, p. 97 et p. 112).
(3) Stefan Geiss, Julia Kemper et Marie-Therese Krings-Heckemeier, suivi du programme conjoint de l'État et des Länder « Ville sociale » – site modèle de Halle-Silberhöhe, Saxe-Anhalt. Rapport final, Berlin 2002, p. 36.
(4) Les 187 sites du programme, qui ont déjà élaboré ou élaborent actuellement un programme d'action intégrée, constituent la base de cette question. Plusieurs d'entre eux (23), qui ont déjà élaboré un tel programme, n'ont cependant pas encore pu transmettre d'informations sur les éléments du programme. Tous les pourcentages indiqués dans les paragraphes qui suivent prennent en compte les 164 sites (74 % de l'ensemble des sites couverts par l'enquête) qui ont pu fournir des données.
(5) Cf. chapitre 3.
(6) ARGEBAU, groupe de travail chargé de l'urbanisme, de la construction et de l'habitat, catalogue pour l'élaboration de l'initiative commune « Ville sociale », deuxième édition, dernière mise à jour du 1er mars 2000, cf. catalogue de l'A rgebau , annexe 9, chapitre 3, § 1.
(7) Cf. chapitre 9.
(8) Cf. Uwe Jens Walther, Gesichtspunkte zu einer Evaluation des Programms Soziale Stadt.Document sur la séance de constitution de la commission d'experts le 11 septembre 2002 à Berlin (script non publié).
(9) Ceci concerne actuellement surtout les 35 sites du programme de la Rhénanie du Nord-Westphalie, qui sont passés du programme régional « Quartiers avec un besoin particulier de renouvellement » au programme « Ville sociale » dès la fin de la mise en place des mesures.
(10) Cf. remarques d'Andreas Distler dans le cadre du débat public Qualitätsstandards für leistungsfähige Integrierte Handlungskonzepte, paru dans : Institut Allemand d'Urbanisme (Éditeur), congrès d'impulsion « action intégrative pour le développement social des villes », p. 235.
Source: Soziale Stadt - Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt", Deutsches Institut für Urbanistik 2003
