Les programmes d'action intégrée jouent toutefois un rôle important – plus ou moins marqué d'un site à l'autre – même si l'importance qui leur est accordée ne reflète pas encore fidèlement leur réelle importance au niveau de la mise en place du programme « Ville sociale ». Ils permettent, d'une part, d'orienter la prise de décision et sont un outil de contrôle pour les institutions du Land qui octroient les fonds. Ils ont, d'autre part, un impact positif sur le processus de mise en place du programme à de nombreux égard:
La question « Quelles expériences avez-vous faites avec le programme d'action intégrée et sa mise en place, et quel est votre avis concernant cet instrument »(2) montre que l'évaluation du programme est clairement positive dans près de deux tiers des sites du programme. Les commentaires objectifs et concrets font davantage l'unanimité que le scepticisme. Dans presque un cinquième des cas, il n'est pas possible d'évaluer cet instrument en raison de l'absence d'expérience (Cf. Tableau 11).
Tableau 11: Évaluation de l'instrument programme d'action intégrée (n=222). Seconde enquête (Difu 2002) |
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Évaluation |
Approbation |
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valeurs absolues |
% |
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Le programme d'action intégrée constitue une base indispensable pour la mise en œuvre du programme. |
148 |
66,7 |
Le programme d'action intégrée devrait être élaboré avec la participation des habitants et des acteurs locaux. |
147 |
66,2 |
L'élaboration et la poursuite du programme d'action intégrée favorisent la communication dans les sites. |
143 |
64,4 |
Le programme d'action intégrée favorise une nouvelle pensée et action coopérative au sein de l'administration. |
140 |
63,1 |
Le programme d'action intégrée facilite l'utilisation intégrée des aides financières et permet une coordination des ressources. |
112 |
50,4 |
Le programme d'action intégrée est un instrument qui n'est pas encore suffisamment défini. |
58 |
26,1 |
Les dépenses en vue d'une concertation pour le programme d'action intégrée semblent être trop élevées. |
39 |
17,6 |
Le programme d'action intégrée n'est pas rentable si l'on compare les dépenses et les résultats. |
21 |
9,5 |
Autre |
7 |
3,1 |
Le programme d'action intégrée ne peut pas encore être évalué sur la base des expériences personnelles. |
41 |
18,5 |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
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Pour ce qui est des raisons pour lesquelles les programmes d'action intégrée doivent être considérés comme la base de la mise en place du programme « Ville sociale », les réponses indiquent en majorité que les objectifs se retrouvent dans l'élaboration des programmes, et que des approches globales sont adoptées. Lorsque les réponses indiquent que cet instrument reste encore indéfini, elles soulignent surtout un manque de directives concernant, par exemple, le contenu et la structure.
Les discussions qui ont eu lieu dans le cadre du congrès d'impulsion et d'autres manifestations du programme « Ville sociale » ainsi que les expériences du programme de veille scientifique sur place montrent la nécessité d'inclure le conseil municipal/l'assemblée de la ville et les décisions politiques aux programmes, afin d'obtenir le soutien nécessaire pour la prise de responsabilité et l'engagement personnel. Les 16 sites modèles montrent que l'appui politique est encore trop faible. Pour seulement six programmes d'action intégrée sur onze, une décision politique a été formulée au cours des six premiers mois de l'année 2002. À ce jour, Gelsenkirchen, Hambourg et Cottbus ont mis en place leur programme d'action intégrée « par un accord d'engagement personnel »(3), alors qu'à Leipzig, Ludwigshafen et Kassel, le conseil municipal – parfois réduit – a pris connaissance des programmes.
Les résultats nationaux de l'enquête montrent que des progrès ont été faits, du moins d'un point de vue quantitatif : pour 119 programmes d'action intégrée (64 %), un accord politique a été adopté, et pour 31 (17 %), le conseil municipal a pris connaissance du programme. 12 programmes d'action intégrée (6 %) bénéficient à la fois d'un accord politique et d'une prise de connaissance de la part du conseil municipal. En plus de l'implication formelle du conseil municipal, il est important que toutes les structures politiques municipales participent aux projets pour être à l'écoute des demandes des quartiers et être plus attentives à leurs problèmes et à leurs potentiels (4).
L'exploitation des résultats des enquêtes et les expériences tirées du programme de veille scientifique sur place ne peuvent donner qu'une idée partielle de la qualité des programmes intégrés. Une analyse qualitative plus approfondie nécessiterait des études de cas supplémentaires et des méthodes complémentaires. Lorsqu'il est question de programmes d'action intégrée, on observe encore de grandes différences : cela va de l'analyse de la situation et des problèmes basée sur des résultats trop anciens à l'évaluation commentée des projets concernant les plans d'orientation urbanistiques et sociaux, jusqu'à de vastes programmes intégratifs se basant sur de nouvelles analyses globales de zones géographiquement réduites avec des idées directrices et des propositions détaillées quant à la mise en œuvre. L'importance de la participation des acteurs locaux et des habitants est également très variable. Cela va des approches « descendantes » (approches top-down), où l'élaboration de programmes se fait uniquement au niveau de l'administration, jusqu'aux offres particulières de participation sous la forme d'ateliers d'avenir, de tables rondes ou de rapports citoyens, en passant par des tentatives ponctuelles de participation.
Dans quelques sites modèles, les responsables administratifs ont estimé que les programmes d'action intégrée ne pouvaient pas remplir de rôle pilote (5). Cela s'explique notamment par la flexibilité et l'adaptabilité qu'exige la poursuite du programme, mais surtout par le fait que les approches soient déconnectées de la réalité, les exigences trop peu réalistes, les objectifs placés trop haut ou encore que les programmes soient formulés de façon trop abstraite. Malgré le fort degré d'acceptation du programme par de nombreuses communes et de nombreux acteurs du programme « Ville sociale », le scepticisme et la prudence encore bien marqués par rapport au sens, à l'efficacité et au rôle pilote des programmes d'action intégrée vient de l'incompréhensibilité des projets théoriques qui restent trop souvent abstraits. En outre, les objectifs sont définis dans des messages et des déclarations d'intention trop ambitieux et reprennent des propositions de projets qui n'établissent pas clairement leur capacité à résoudre les problèmes. L'élaboration de programmes d'action intégrée est « toujours un exercice d'équilibre entre la réalité et la théorie »(6), qui doit par ailleurs faire face à des « tensions entre les exigences administratives en matière de planification et de procédure, et les exigences de flexibilité émanant des citoyens »(7).
Le point central et décisif de la réussite des programmes d'action intégrée – l'élaboration mais aussi la concertation et la poursuite des programmes – consiste véritablement à réunir les acteurs locaux et à les associer au projet. C'est là que doit s'exprimer haut et fort la volonté de sortir des sentiers battus, d'établir une discussion ouverte et de mettre en place des processus d'apprentissage à long terme.
(1) Malte Krugmann, Sénat d'Hambourg, dans le rapport du groupe de travail 6 Integrierte Handlungskonzepte und das neue Steuerungsmodell, imprimé dans : Institut Allemand d'Urbanisme (Éditeur), congrès d'impulsion « action intégrative », p. 211.
(2) La question s'adressait à tous les sites, mais ce sont ceux dans lesquels un programme d'action intégrée existe déjà ou est en phase d'élaboration qui ont principalement répondu.
(3) Thomas Knorr-Siedow, Kerstin Jahnke et Britta Trostorff, programme de veille scientifique sur place Sachsendorf-Madlow. Rapport final, Erkner 2002, p. 33.
(4) Cf. Susanne Ritter, Einbindung der Politik. Exposé d'impulsion dans le groupe de travail 2, dans : Institut Allemand d'Urbanisme (Éditeur), Congrès d'impulsion « action intégrative », p. 82 : « En outre, il faut utiliser davantage les occasions de mener de telles actions dans les quartiers et faire en sorte que la mise en place de ces événements serve également la politique. »
(5) Andreas Jacob, Sabine Herz, Sonja Mazak et Martina Pauly, Programme de veille scientifique sur place dans le site modèle d'Innenstadt Neunkirchen. Rapport final , Kaiserslautern 2002, p. 45.
(6) Breckner/Herrmann/Gonzalez/Läpple, p. 83.
(7) Löhr, Qualitätskriterien, p. 174.
Source: Soziale Stadt - Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt", Deutsches Institut für Urbanistik 2003
