La réponse à la question sur l' « Organisation et le management » de la seconde enquête effectuée par le Difu s'est appuyée sur le « modèle à trois niveaux ». Dans 80 % des sites,(1) les fonctions du management de quartier sont prises en compte tant au niveau de l'administration que sur le terrain ou dans les structures intermédiaires, et des comités appropriés ont été mis en place. Les approches purement administratives restent minoritaires et un transfert de toutes les fonctions au niveau des quartiers est à exclure.
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Tableau 15: Niveaux de contrôle et d'intervention du management de quartier. Seconde enquête (Difu 2002) |
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Niveaux impliqués |
Réponses |
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Valeurs absolues |
% |
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Administration, structures intermédiaires et quartier |
179 |
80,6 |
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Administration et structures intermédiaires |
16 |
7,2 |
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Administration et quartier |
4 |
1,8 |
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Administration seulement |
6 |
2,7 |
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Structures intermédiaires et quartier |
6 |
2,7 |
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Structures intermédiaires seulement |
3 |
1,4 |
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Quartier seulement |
0 |
0,0 |
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Aucune réponse |
8 |
3,6 |
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Total |
222 |
100,0 |
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De façon générale, ces résultats traduisent une amélioration dans la mise en œuvre du programme: lors de la première enquête effectuée par le Difu (2000/2001), seule une petite moitié des sites participant au programme avait dit avoir mis en place les premiers éléments d'un management de quartier. Plus de 40 % prévoyaient d'en faire autant, alors qu'un dixième n'avait pas encore initié de management de quartier et n'envisageait pas de le faire, même ultérieurement. Le management de quartier est désormais un passage obligé dans la réalisation du programme. Par ailleurs, la plupart des communes entrevoient la nécessité de développer et de coordonner des structures d'organisation de développement urbain à tous les niveaux de contrôle et d'intervention.
Management de quartier dans l'administration
Dans près de 60 % des sites participant au programme, un comité de contrôle et d'orientation a été créé au niveau administratif, couvrant tous les domaines de compétence. Son rôle consiste principalement à sélectionner les projets afin de répartir les fonds, développer et poursuivre le projet d'action intégrée. Dans également 60 % des sites, un groupe de travail a été mis en place au niveau des administrations. De même que pour le comité de contrôle, ce groupe de travail a également pour mission principale de sélectionner les projets pour répartir les fonds, développer et poursuivre les projets d'action intégrée.
Tableau 16: Systèmes de management et formes d'organisation au niveau administratif (n=222, plusieurs réponses possibles). Seconde enquête (Difu 2002) |
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Systèmes de management et formes d'organisation au niveau de l'administration |
Réponses |
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Valeurs absolues |
% |
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Groupe de travail |
134 |
60,4 |
Comité de contrôle |
130 |
58,6 |
Responsable de secteur |
114 |
51,4 |
Autre |
35 |
15,8 |
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Un responsable de secteur est une personne en charge de plus de la moitié des sites. Dans l'enquête, il apparaît que cette fonction de coordinateur couvre notamment des compétences telles que la rédaction de rapports, la gestion des fonds, la coordination et l'animation, ainsi que le développement de projets et la poursuite du projet d'action intégrée – tout comme les comités.
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Diagramme 69: Comités et missions au niveau administratif. Seconde enquête (Difu 2002) |
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* In dieser Übersicht wurden die Unfrageergebnisse zum Thema Gremien und Aufgaben auf Verwaltungsebene zusammengefasst. Da auf Fragen in jeder Kategorie unterschiedlich viele Kommunen geantwortet haben, liegen hier drei unterschiedliche Grundgesamtheiten (n) zugrunde. |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
Dans presque deux tiers des sites modèles (10 sur un total de 16), des comités de contrôle étaient également en place à l'été 2002 au niveau administratif. Six de ces sites ont par ailleurs déjà créé un groupe de travail au niveau des administrations. À défaut d'avoir mis en place des comités de contrôle locaux, quatre villes ont établi des groupes de travail aux compétences multiples. Des responsables de sites au sens large du terme ou bien des groupes de travail remplissant cette fonction n'ont été nommés que dans cinq communes (Flensbourg, Halle, Leipzig, Ludwigshafen et Schwerin).
Ce sont généralement des représentants des hauts postes administratifs et des autorités responsables de la mise en place du programme que l'on retrouve au sein des comités de contrôle. Dans les villes de Cottbus, Flensbourg, Leinefelde, Neunkirchen, Nuremberg, Schwerin et Singen, l'économie immobilière y est également représentée. Le « Conseil du développement de quartier intégré », chargé d'émettre des recommandations sur l'utilisation des fonds des programmes « Ville sociale », URBAN et EFRE a été mis en place à Leipzig. Outre les responsables administratifs, des représentants du milieu politique, du monde associatif ainsi que de l'agence pour l'emploi y participent également. Les comités de contrôle des communes participant au programme ne regroupent pas systématiquement toutes les autorités impliquées. La question est de savoir si l'exigence du programme « Ville sociale » peut être remplie, à savoir le soutien d'un développement de quartier intégré couvrant le plus grand nombre de champs d'action, dès l'instant où le travail de concertation et de contrôle n'est assuré que par un petit nombre de responsables au niveau administratif.
La plupart des équipes du programme de veille scientifique sur place (« Pvo-Teams ») insistent sur un point : le management de quartier ne peut être efficace que si les barrières entre les différentes autorités compétentes sont abaissées et que des structures coopérantes sont mises en place au niveau administratif. On constate qu'il reste à ce titre encore un gros travail à fournir. Ainsi, l'équipe « PvO » de Cottbus–Sachsendorf-Madlow parvient à la conclusion suivante: « Le véritable travail intégré de coopération nécessite une meilleure communication et une meilleure réflexion intellectuelle pour faire tomber les barrières érigées par la rivalité et le cloisonnement entre les autorités compétentes. La prise de conscience de la nécessité de mettre en place une responsabilité établissant des ponts entre les autorités du programme 'Ville sociale' doit être renforcée. »(2) Quant au site modèle Kassel–Nordstadt, il émet les conclusions suivantes: « Le modèle de contrôle ne fonctionne que lorsque des réseaux garantissant l'équilibre des échanges peuvent être établis entre les services concernés ou que les conflits d'intérêt et de ressource peuvent être évités grâce à un apport de fonds suffisant et à une définition claire des responsabilités. Le principe d'action intégrée … atteint alors ses limites lorsque surviennent des divergences d'objectifs dans le processus et qu'aucun consensus n'est trouvé. La modification du système de prise de décision se heurte à des structures de travail et à des systèmes de pensées bien ancrés. Les façons de penser et d'agir spécifiques à chaque domaine de compétence ne se changent pas du jour au lendemain, et c'est bien là toute la difficulté, puisque les projets d'action intégrée exigent une certaine rapidité d'action. »(3)
Globalement, au niveau de l'administration du management de quartier, il est judicieux de confier aux responsables de secteurs le travail d'interconnexion et de mobilisation. Ceci souligne encore une fois la nécessité de créer un tel poste de coordination ou du moins former le personnel concerné pour qu'il puisse remplir de telles fonctions. Pour la gestion de projets individuels en revanche, il est préférable de répartir les responsabilités entre les employés des différents services concernés afin de ne pas surcharger de travail le ou les responsable(s) de secteur avec la mise en œuvre du programme « Ville sociale »(4). D'autre part, l'expérience montre que les comités doivent se composer de personnes qui ont un pouvoir de décision, pour qu'elles puissent décider et agir directement, sans passer par les instances administratives qu'elles représentent.
Management de quartier dans les structures intermédiaires
Les comités du management de quartier dans les structures intermédiaires qui ont été le plus souvent cités dans la seconde enquête du Difu, sont les groupes de travail, ateliers, forums ou tables rondes traitant de thèmes spécifiques. Dans une bonne moitié des sites, des conférences de quartier ont été organisées et un poste d'animateur de quartier a été créé:
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Tableau 17: Systèmes de management et formes d'organisation dans les structures intermédiaires (n=222, plusieurs réponses possibles). Seconde enquête (Difu 2002) |
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Systèmes de management et formes d'organisation dans les structures intermédiaires |
Réponses |
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Valeurs absolues |
% |
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Groupes de travail traitant de thèmes spécifiques |
168 |
75,7 |
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Ateliers, forums, tables rondes |
167 |
75,2 |
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Conférences de quartier |
127 |
57,2 |
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Animateur de quartier |
105 |
47,3 |
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Autre |
42 |
18,9 |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
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Le rôle et les responsabilités de ces comités sont très similaires. Au sein des groupes de travail, des ateliers, des forums et des tables rondes, il a souvent été question d'encourager l'implication et la participation des habitants et le développement de projets. Dans les conférences de quartier, les animateurs ont pour rôle de coordonner et de contrôler les projets.
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Diagramme 70: Comités et rôle des structures intermédiaires. Seconde enquête (Difu 2002) |
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* In dieser Übersicht wurden die Umfrageergebnisse zum Thema Gremien und Aufgaben im intermediären Bereich zusammengefasst. Da auf Fragen in jeder Kategorie unterschiedlich viele Kommunen geantwortet haben, liegen hier drei unterschiedliche Grundgesamtheiten (n) zugrunde. |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
Dans trois quarts des sites modèles, les structures intermédiaires font partie intégrante du management de quartier, même si elles présentent des différences dans leur organisation et leur action : seulement neuf sites ont mis en place des conférences de quartier ou autres forums de discussion et d'information pour discuter des questions fondamentales concernant un grand nombre d'acteurs. Dans les trois sites modèles restant, la concertation a lieu de façon moins ouverte, principalement par le biais de comités regroupant des professionnels. Ainsi, sept sites modèles n'ont mis en place aucune plate-forme (publique) de participation dans les structures intermédiaires. Les comités de contrôle couvrant l'ensemble des services administratifs mais également les bureaux de quartier sont ainsi fortement représentés dans les sites modèles. À l'inverse, la participation d'un bon nombre d'acteurs importants au niveau local dans les structures intermédiaires (5) doit encore être nettement améliorée.
Le management de quartier dans la pratique
Au niveau des quartiers, des bureaux locaux ont été mis en place dans près de 80 % des sites. Le personnel de ces bureaux a pour rôle d'encourager les habitants à s'impliquer, de faire la promotion du quartier, de coordonner et d'animer, de développer des projets et de rédiger des rapports. Les bureaux de quartier ne sont généralement pas uniquement utilisés pour le management de quartier, mais servent également de lieu de rencontre pour les associations et les syndicats professionnels, pour les citoyens (parfois s'y trouve également un café) et/ou de lieu de consultation.
Pour la plupart des participants au programme, le bureau de quartier est devenu un lieu indispensable pour un travail de terrain efficace. « Les aspects importants du management de quartier sont 'une ouverture d'esprit et une capacité d'écoute', 'une occupation régulière des locaux de quartier' et 'une présence permanente des personnes sur place'. »(6) Dans la mesure du possible, les acteurs locaux - réseaux, institutions - devraient déjà assumer les fonctions du management de quartier ou du moins les intégrer à leurs activités. La mise en place du « management local » à Brême–Gröpelingen début 2002 en est d'ailleurs un bon exemple. Cette fonction a d'abord été assurée par un employé du bureau des services sociaux, qui était déjà en fonction avant que le programme « Ville sociale » ne soit initié et ayant une bonne connaissance du quartier (7). Comme cela a déjà été constaté lors du congrès d'impulsion sur le management de quartier, il faut à tout prix éviter de mettre en place des structures travaillant parallèlement pour éviter les rivalités (8).
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von links nach rechts: Abbildung 81: Stadtteilbüro Leinefelde – Südstadt (Foto: Stadt Leinefelde) Abbildung 82: Stadtteilbüro Gelsenkirchen – Bismarck/Schalke-Nord (Foto: Stadtteilbüro Bismarck/Schalke-Nord) |
Abbildung 83: Stadtteilbüro Ludwigshafen – Westend (Foto: Stadt Ludwigshafen) Abbildung 84: Stadtteilbüro Schwerin – Neu Zippendorf (Foto: Stadt Schwerin) Abbildung 85: Hinweis auf das Stadtteilbüro des Quartiersmanagements Berlin-Prenzlauer Berg – Helmholtzplatz (Foto: Wolf-Christian Strauss , Berlin) |
L'engagement personnel et l'identification des managers de quartier avec les fonctions complexes de développement de quartier intégré ne peuvent se faire que si les ressources humaines et financières nécessaires sont assurées par les communes, du moins à moyen terme. Cet avis semble être partagé par la plupart des communes (9), puisque plus d'un tiers des responsables ont des contrats d'un à trois ans, voire parfois supérieurs à trois ans (pour un autre tiers). D'un autre côté, pour le dernier tiers, les contrats prennent fin au bout d'un an, ce qui peut avoir des effets contreproductifs sur l'action de terrain et les résultats attendus.
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Diagramme 71: Rôle au niveau du quartier. Seconde enquête (Difu 2002) |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
Les responsables du management de quartier sont bien souvent employés par des structures privées ou par les communes elles-mêmes. Pour une bonne moitié des sites (130 sites), le financement des coûts du personnel provient de fonds consacrés au programme « Ville sociale », et pour près d'un tiers (69 sites d'autres fonds communaux. La proportion est la même en ce qui concerne le financement de la location des locaux des bureaux de quartier ainsi que des coûts matériels. En Basse-Saxe et en Saxe, des entreprises spéciales (en charge de l'assainissement du quartier) participent également souvent au financement des coûts du personnel (Basse-Saxe: 6 sites sur 23, Saxe: 3 sites sur 9). En Bavière, à Berlin et en Rhénanie-Palatinat, les fonds octroyés par le programme « Ville sociale » sont plus souvent utilisés à ces fins que dans les autres Länder.
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Diagramme 72: Bureau de quartier: financement des coûts du personnel, de location et des coûts matériels. Seconde enquête (Difu 2002) |
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Institut Allemand d'Urbanisme |
Coopération entre les trois niveaux du management de quartier
La coopération entre les trois niveaux du management de quartier doit tenir compte des antagonismes entre « le monde administratif » et « le lieu de vie » qui se traduisent notamment par un système « à deux vitesses ». D'un côté, il y a les longues procédures administratives pour le traitement des demandes de subvention, leurs impératifs de délai en raison du droit budgétaire basé sur l'annualité des fonds, et leurs contraintes en terme d'efficacité au niveau de la planification, du respect des délais des programmes et des délais d'octroi des fonds. De l'autre, il y a des procédures qui évoluent, une dynamique interne, une complexité et des vitesses de fonctionnement nettement différentes au sein des structures intermédiaires, du moins au niveau du quartier (10).
C'est notamment à cause de ce problème qu'une coopération est nécessaire entre ces trois niveaux, au-delà de l'organisation propre à chacun. Cette coopération doit passer à la fois par des réglementations juridiques et par des structures de coopération et de communication aussi bien formelles qu'informelles (« management de jonction »)(11). Ceci se justifie également par le fait que certaines fonctions relèvent de plusieurs niveaux. Ainsi, les bureaux de quartier peuvent regrouper des animateurs de quartier (des structures intermédiaires) tout comme des spécialistes travaillant sur place. En plus de l'animateur responsable, la structure administrative est elle aussi bien souvent sollicitée pour l'organisation et l'animation de manifestations. Cela peut conduire à des conflits (de loyauté), par exemple lorsque les personnes participant à un forum de quartier essaient d'imposer quelque chose « contre » la volonté de l'administration et que le président du forum – autrement dit le « porte-parole » du comité – est lui-même un responsable administratif.
Dans la plupart des sites modèles, la coopération verticale entre les trois niveaux prend la forme d'une participation des employés locaux à des comités administratifs ou – à l'inverse – d'une participation des responsables politiques et administratifs à des forums locaux et intermédiaires. Elle ne bénéficie alors pas d'une réglementation particulière au sens d'un « management de jonction ». Pour le site d'Hambourg-Altona-Lurup par exemple, cela se traduit comme ceci : « Si l'on peut qualifier les structures d'organisation locale ... de vaste réseau social où la répartition du travail, les priorités données et leur mise en relation fonctionnent déjà de manière autonome, le lien entre le niveau local et celui de l'administration, notamment les autorités spécialisées, a quant à lui encore besoin d'être renforcé. Le management [local] de quartier chargé entre autres d'établir ce lien, dispose … de trop peu de ressources et de pouvoir d'autorité. »(12) La mise en place de structures assurant une coopération entre l'administration et les autres niveaux hiérarchiques représete également un grand défi pour le site de Flensbourg-Neustadt: « L'expérience a montré … que la répartition des rôles entre … [les domaines d'action spécialisés et] le management de quartier … devait être définie de façon précise et constructive, et ce de manière durable. Le programme 'Ville sociale' impose de grandes exigences en terme d'intégration … ce qui entraîne des recoupements au niveau des thèmes traités. Un système de coopération clair et précis apparaît alors comme une aide précieuse. »(13)
Au niveau des structures intermédiaires, il s'avère indispensable de redéfinir les relations entre les animateurs de quartier et l'administration, aussi bien sur le fond que sur la forme, afin d'éviter les conflits de loyauté entre les acteurs impliqués dans le processus de management de quartier. Une telle réglementation peut passer par un cadre juridique. Il en est de même pour la réglementation des relations entre les structures intermédiaires et les quartiers. Là aussi, il apparaît judicieux de déterminer, dans le cadre d'accords et de contrats de qualité, le rôle et les formes que doit prendre la coopération (14). Les comités de travail intermédiaires et locaux doivent par ailleurs bénéficier d'un certain pouvoir de décision et de suffisamment de ressources matérielles pour être en mesure d'appliquer très rapidement les décisions. À ce propos, les fonds d'affectation spéciale jouent un rôle essentiel (15) et nécessitent eux aussi l'élaboration d'une réglementation concernant la répartition de l'argent.
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Schéma 73: Modèle de contrôle appliqué dans le quartier de Kassel-Nordstadt * |
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*Source: Promotion de l'emploi au niveau communal, ville de Kassel |
Le site modèle de Kassel-Nordstadt est un exemple de coopération réglementée entre les trois niveaux du management de quartier. Dans la ville de Kassel, un comité de contrôle détermine les priorités pour la mise en place des projets, en se basant sur la gestion du temps et des ressources. Ces décisions sont prises en compte par la municipalité et se basent sur les recommandations d'un groupe de développement de projet de la commune (sorte de groupe de travail couvrant différents domaines de compétences, correspondant au niveau exécutif de l'administration). Ce groupe s'appuie sur les résultats des tables rondes du secteur intermédiaire. Les sites modèles de Gelsenkirchen-Bismarck/Schalke-Nord, Halle-Silberhöhe, Leipziger Est et Ludwigshafen-Westend ont mis en place un étroit réseau constitué de différents comités de décision et de consultation.
(1) L'une des réponses possibles à la question « Quels sont les comités qui ont été mis en place au niveau administratif ? », était les « managers de quartier ». C'est la réponse qui a été choisie en majorité par les personnes interrogées. Il semble pourtant qu'une confusion ait été faite dans la plupart des cas : le nombre de réponses et les indications concernant les domaines de compétence de ces responsables présentent de très grandes similitudes avec les réponses concernant les quartiers. Il est très probable que les niveaux de contrôle et d'intervention n'aient pas été pris en considération dans la rubrique « manager de quartier » et que les réponses se soient orientées davantage vers un « oui » ou un « non » global. C'est la raison pour laquelle cette rubrique n'a pas été prise en compte.
(2) Knorr-Siedow/Jahnke/Trostorff, p. 105.
(3) Mussel/Kreisl, p. 82.
(4) Cf. Franke/Grimm, Quartiermanagement.
(5) Parmi eux, on compte les citoyens, les responsables politiques et administratifs, les associations, organisations et initiatives locales, les écoles, les églises, les commerçants, les propriétaires et sociétés immobilières, la police, etc.
(6) Mussel/Kreisl, p. 58.
(7) Franke/Meyer, p. 54 f.
(8) Cf. Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur), Congrès d'impulsion « management de quartier », p. 65 (groupe de travail 3 b: Encourager la participation des habitants).
(9) Ce qui suit concerne les sites du programme qui ont transmis des informations concernant les durées de contrat des employés des bureaux de quartier (au total 122 régions, soit 55 %).
(10) Böhme/Franke, p. 66.
(11) Cf. Franke/Grimm, Quartiermanagement, p. 8.
(12) Breckner/Herrmann/Gonzales, p. 115.
(13) Frinken/Rake/Schreck, p. 91.
(14) Franke/Grimm, Quartiermanagement, p. 8 et p. 12.
(15) Cf. chapitre 8.
Source: Soziale Stadt - Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt", Deutsches Institut für Urbanistik 2003
