L’implication et la participation sont deux éléments essentiels de la mise en œuvre du programme.
« L’implication encouragée par la stimulation d’initiatives individuelles, des capacités d’auto assistance mais aussi le développement d’une conscience collective et la consolidation des réseaux de voisinage » sont des éléments essentiels du programme « Ville sociale » au même titre que « la mobilisation des ressources » et « l’expérimentation de nouvelles formes de management et d’organisation ». C’est, en tout cas, ce qu’a souligné M. Ulrich Klimke, ancien directeur de la sous-division urbanisme du Ministère fédéral des transports, de la construction et du logement, dans son discours de bienvenue qu’il a adressé lors du congrès national de lancement du management de quartier, à la fin de l’année 2000 à Leipzig (cf. Institut Allemand d’Urbanisme 2001, p. 11).
Dans de nombreux quartiers, le développement est essentiellement caractérisé par des formes d’engagement politique et citoyen « non conventionnelles », qui vont au-delà des formes « conventionnelles » de participation garanties par les institutions - par ex., le vote politique ou l’implication dans un parti politique (1)) : les associations, les initiatives de citoyens, les groupes d’auto-assistance et « les nouveaux mouvements sociaux » (cf. Roth, 1998, p. 5 et suivantes) défendent les intérêts de « ceux d’en bas » et représentent, par conséquent, une ressource importante pour un développement de quartier intégré et un potentiel pour une communauté démocratique et une culture de débat appropriées (cf. Rucht 1997, p. 384 – 398). Ces formes de participation permettent de développer des notions d’engagement citoyen, d’auto-assistance et de défense juridique des intérêts. Elles sont représentatives d’une certaine opinion publique (critique) et permettent d’apporter certaines corrections mais aussi des innovations en matière de politique ou au niveau de l’administration (ibid. p. 390 et suivantes et Roth 1998, p. 2 et suivantes).
Ainsi, un grand nombre de ces initiatives et organisations sont actives localement, même si bien souvent, elles n’établissent aucune véritable coopération entre elles. Pour exemple, la coexistence d’initiatives d’habitants de quartier et des associations agissant au niveau de la ville comme le groupe d’Agenda 21 local ou encore des cellules de planification et leurs rapports citoyens (BÜrgergutachten), souvent sectorisés, qui n’interviennent donc pas globalement sur le développement de quartier et sont, en outre, souvent très orientés vers « la classe moyenne (2) ». Souvent, les citoyens qui ne font pas partie d’organisations (de ce type ou autre) et l’économie locale sont ignorés dans les processus de création et de stabilisation de l’emploi et ne sont pas considérés comme un point de départ aux mesures d’aide à l’emploi et à la formation.
C’est sur cette base que les innovations majeures du programme « Ville sociale » doivent être bâties :
La mise en oeuvre du programme « Ville sociale » dans les 249 zones du programme révèle cependant que les notions d’« implication » et de « participation » varient d’une commune à l’autre. De plus, chaque commune a trouvé ses propres réponses quant aux questions sur les méthodes à utiliser, les objectifs à atteindre, et les personnes qui doivent s’impliquer ou participer.
Il a souvent été souligné que les notions d’« implication » et de « participation » étaient indissociables : l’implication entraîne toujours une participation et toutes les formes de participation possèdent un caractère d’implication. L’expérience sur le terrain montre, par ailleurs, que l’on accorde souvent moins d’attention aux formes d’implication qu’à celles de participation, c’est pour cela qu’il semble tout de même intéressant et justifié de dissocier ces deux aspects.
Depuis les années 70, l’implication, en particulier des groupes sociaux défavorisés, était traditionnellement une des fonctions du travail social communautaire. C’est aujourd’hui devenu le rôle fondamental de l’Institut de travail social et de consultation communautaire à Essen (ISSAB), basé sur le « travail social orienté vers le quartier » (Stadtteilbezogenen Sozialen Arbeit) établi par le travail social communautaire (GWA). Le travail social communautaire selon la tradition du « GWA » désigne un processus de développement d’un projet ou d’un thème non spécifique (en général) et visant l’implication des habitants d’un quartier sur plusieurs années. Ce processus, sans exclure le développement de quelques projets phares, s’oriente plutôt vers de nombreux petits projets d’implication selon les intérêts, souvent changeant, définis directement par les habitants. Ce processus forme, en quelque sorte, la « mobilisation de base » d’un quartier, qui permettra, ensuite, de soutenir des projets individuels de plus grande envergure (Hinte, mise à jour 9/2001). Les stratégies de développement de quartier ne doivent pas encourager le développement de projets individuels sans mettre en place une « mobilisation » des habitants concernés, sinon cela risquerait d’aboutir à un processus d’« implication sans âme », avec des retombées sur la vie communautaire relativement minimes et le développement durable d’un quartier serait compromis. Il s’agit donc « d’organiser de façon collective les intérêts de chacun, de rassembler des gens autour d’une même table, de renforcer les relations de voisinage, de mobiliser les ressources locales, en bref, il s’agit de communiquer, d’avancer de nouvelles idées mais aussi d’organiser les personnes et les ressources, afin de combiner les intérêts, les activités et les besoins existant, et ceci dans le but de faciliter la vie en communauté » (ibid.). « Celui qui veut aider les individus à élargir leur horizon doit influer sur leur propre environnement (LÜttringhaus, mise à jour 9/2001).
Les principes du « travail social orienté vers le quartier » (Stadtteilbezogener Sozialer Arbeit) servant de base aux processus de responsabilisation (Empowerment) sont (cf. ibid.) :
C’est dans ce sens qu’il faut comprendre les différentes « techniques » d’implication utilisées pour s’adresser aux habitants ou aux groupes de citoyens d’un même quartier, et c’est dans cette optique que la communication - entre les uns et les autres - peut être établie. L’implication vise différents objectifs : elle permet d’établir un contact avec les habitants du quartier, d’identifier les problèmes rencontrés spécifiques à chaque environnement ou encore de trouver des volontaires intéressés à participer au développement de quartier. Il s’agit donc, avant tout, de projets non spécifiques, voire informels et surtout d’une réflexion permettant de trouver différentes solutions.
Au début des années 90, Mohrlock, Neubauer, Neubauer et Schönfelder (1993) reprochaient au travail social communautaire (GWA), son manque de directives quant aux techniques d’implication et de participation : « … il n’existe aucune méthode concrète d’action pour ce genre de stratégies et d’interventions en plein développement (ibid., p. 223). Les auteurs se fondent sur les bases d’une étude effectuée dans les Länder de l’ex Allemagne de l’Ouest pour établir une liste de techniques d’implication dans laquelle ils font une distinction entre les « techniques directes » et les « outils de travail visuel ». Par « techniques directes », on entend les techniques « permettant aux… [professionnels] d’établir une relation directe avec les habitants. ... Quant aux techniques visuelles, il s’agit d’aides visant à stimuler l’implication des habitants d’une commune... ». À ce niveau, les outils de travail visuels se recoupent souvent avec le travail de relations publiques du quartier.
Les différences sémantiques que font Mohrlock, Neubauer, Neubauer et Schönfelder entre ces deux notions (ou techniques) d’implication sont reprises dans le paragraphe suivant et sont également élargies aux notions d’implication appliquées dans les 16 sites modèles où le programme « Ville sociale » est mis en œuvre :
Techniques directes:
Outils de travail visuel / travail de relations publiques pour le développement de quartier
La participation, à l’inverse, intervient à un niveau plutôt formel et se base sur des procédures préparées plus ou moins méthodiquement (programme concret, lieu et durée déterminés, déroulement donné, présentation) mais aussi avec des objectifs concrets (par exemple : discussion de thèmes bien particuliers, développement de projets, défense d’intérêts de groupe). Voici quelques exemples des formes de participation :
Certaines expériences en Rhénanie du Nord-Westphalie ont montré que le développement de quartier a donné naissance à une hiérarchisation des structures de commissions avec différentes formes de coopération (cf. Institut allemand d’Urbanisme 2001, p. 50).
Les processus de participation visent non seulement les acteurs locaux mais également les acteurs actifs dans la localité, sans oublier les autorités administratives et politiques. Il s’agit, entre autres, des habitants du quartier, des artisans et commerçants établis dans le quartier, des initiatives, des associations, des autorités indépendantes au-delà du quartier, des entreprises (et sociétés immobilières), des institutions qui interviennent sur le terrain. Il ne s’agit donc pas d’une mobilisation de tous les acteurs du quartier, mais plutôt de tous ceux qui, en tant que spécialistes d’un domaine particulier, apportent leurs connaissances spécifiques et participent ainsi au développement du quartier.
Il est primordial que les représentants des autorités politiques soient impliqués dans ces processus de participation, peu importe la forme choisie, ou tout au moins qu’ils soient régulièrement informés du développement du quartier Quant aux conditions préalables indispensables, il faut d’abord clarifier les points suivants : quelle est la valeur et quel est le poids juridique des décisions qui sont prises lors des comités de participation? À qui faut-il adresser les propositions ou les décisions prises? Comment les autres procédures sont-elles réglementées en dehors des comités de participation? Sans un contact direct avec les décideurs politiques et administratifs, les compromis déjà difficilement obtenus dans le quartier risquent d’être avortés prématurément – ce qui nuirait à la confiance dans l’ensemble du projet, mais aussi à la crédibilité du programme et cela limiterait les efforts de bonne volonté pour prendre part aux processus de participation (ibid.).
Si l’on veut que les processus de participation soient couronnés de succès, il est nécessaire de rendre l’information accessible à tous dès le début de la mise en place des processus, d’adopter une approche ouverte vers différents résultats, de maintenir une certaine « culture de la reconnaissance », par exemple par un travail de relations publiques par rapport aux comités de participation, et de concrétiser de façon innovante certains des petits projets qui donneront ainsi des résultats visibles du travail accompli. Le fait d’obtenir des résultats concrets peut favoriser l’implication.
Outre la mise en place de techniques d’implication et l’initiation à de nouvelles formes de participation, il est nécessaire d’utiliser les possibilités d’approche des initiatives et des organisations déjà existantes (cf. Hinte, mise à jour 9/2001) et d’intégrer ces dernières dans les réseaux d’activités. En voici quelques exemples :
Le manque de compétences décisionnelles au niveau local et par conséquent, l’impossibilité à agir rapidement, était, dans le passé, l’un des principaux obstacles à la participation et à l’implication.
Pour stimuler la population et initier des processus d’auto organisation, il est nécessaire de mettre en place des fonds d’affectation spéciale ou des fonds de quartier, qui permettent la réalisation rapide et non bureaucratique de projets et de mesures de moindre envergure. Pour cela, la somme des moyens mis à disposition joue un rôle moins important que la possibilité d’instituer pour l’attribution de l’argent, des structures de décision simples basées sur une légitimité démocratique locale. La création d’un fonds d’affectation spéciale signifie, sans aucun doute, pour les autorités administratives aussi bien que pour les autorités politiques locales, la délégation d’une partie de leurs pouvoirs habituels. Il est importants de faire des politiques des partenaires, qui grâce au contact direct avec les citoyens et l’économie gagnent en influence et se rapprochent des citoyens, ce qui compense leur perte de pouvoir. . Lorsque les pouvoirs politiques et administratifs sont impliqués relativement tôt dans les processus de prises de décision, cela permet d’établir, non pas des structures parallèles, mais plutôt de véritables structures de gestion concertée et participative « à l’abri de la hiérarchie » du conseil municipal et de l’arrondissement (Bezirk) (cf. Becker/Löhr 2000, p. 27).
Les fonds d’affectation spéciale ne doivent, en aucun cas, être assimilés à un instrument de « conciliation » avec les habitants du quartier. En effet, même s’ils permettent de réaliser des petits projets développés selon une approche ascendante (bottom-up) dans le cadre de la mise en place de processus de participation, la majorité des projets qu’ils subventionnent sont développés selon une approche plus ou moins « classique » c’est-à-dire une approche descendante (top-down).
Les approches et techniques d’implication issues du travail social communautaire (GWA) et du « travail social orienté vers le quartier » (Stadtteilbezogener Sozialer Arbeit) ou encore les formes de participation apparues à la suite des réformes participatives des années 70 et 80 ne sont pas vraiment nouvelles aujourd’hui (cf. Roth 1997, p. 436 et suivantes; et Roth 1998, p. 13 et suivantes; Weßfels 1997, p. 223).
Par contre, ce qui est nouveau dans le programme « ville sociale », c’est la nécessité pour ces approches, de se reporter à un territoire dans sa globalité, mais également l’orientation des structures d’organisation et de management internes des services administratifs par rapport à ces « nouvelles » formes d’implication et d’utilisation des ressources : pour une mise en œuvre efficace du programme « Ville sociale », il est indispensable que des structures administratives et politiques déréglementées, souples, coopératives et appropriées existent au niveau local ou qu’elles puissent être mises en place rapidement pour soutenir les mesures, les activités, les processus de mobilisation et de revitalisation. Le management de quartier est l’instrument qui peut faciliter cette tâche (cf., entre autres, Franke/Löhr 2000, p. 2 et suivantes; Franke/Löhr/Sander 2000, p. 243 et suivantes). La condition indispensable pour y parvenir, relève en partie du domaine de la décentralisation des compétences décisionnelles et des ressources communales, par conséquent, la décentralisation du pouvoir.
Les différentes expériences de veille scientifique sur le terrain ont clairement montré que la mise en place réussie de processus d’implication et de participation dépend des décisions politiques prises sur les projets d’actions intégrées et les nouvelles formes de coopération : les processus d’implication et de participation ont besoin du « soutien » des principaux organes politiques et administratifs pour que les habitants (« ceux d’en bas ») puissent les considérer sérieusement comme des instruments et des méthodes leur permettant de participer au débat démocratique. Pour y parvenir, il est primordial de faire tomber les barrières entre les différents services administratifs, de définir clairement la notion de quartier mais également de mettre en place des structures coopératives au sein des organes administratifs et avec le soutien des organes politiques de la commune.
Les communes qui ont réussi à instaurer un management de quartier efficace au niveau de l’administration, au niveau intermédiaire et dans le quartier même (avec un bureau de quartier) voient leurs efforts couronnés de succès en matière d’implication et de participation. En revanche, les communes qui ont conservé une vision de l’urbanisme et des méthodes de planification concentrées sur le bâti, et qui privilégient des procédures de participation « classiques » et n’accordent pas suffisamment d’importance au travail d’implication sur le terrain, éprouvent des difficultés à mettre en place des processus d’implication et de participation efficaces. On peut ainsi constater dans certaines communes que les commissions de participation sont souvent dominés par la présence de « professionnels » et que les habitants sont sous représentés.
Les dispositifs d’implication et de participation couronnés de succès ont été mis en place selon différentes méthodes. Le plus important est d’adapter les mesures correspondantes au quartier concerné et à sa population très souvent hétérogène. Le résultat n’est jamais très brillant lorsqu’on essaie de reproduire dans un quartier les expériences réussies en la matière dans un autre quartier. Au contraire, il est bien plus important en matière d’implication et de participation, d’être ouvert à de nouvelles idées et de savoir utiliser les différentes méthodes expérimentées, en tenant compte de la situation géographique de départ, même si parfois, les autorités administratives ne partagent pas la même idée sur le projet, les délais et les résultats concrets avec les habitants (mot clé : problème de « deux mondes à deux vitesses » avec le décalage entre le « monde réel » et le « monde de l’administration »). La tâche sera d’autant plus difficile s’il y a un certain manque au niveau des compétences décisionnelles, et qu’aucun fonds d’affectation spéciale n’a été mis en place. En général, il est préférable de ne pas laisser les habitants se bercer d’illusions quant à leurs attentes et surtout il faut être transparent au niveau des procédures. Pour réussir à impliquer et à faire participer les habitants, la présence permanente sur le terrain de professionnels est indispensable et il doit également y avoir des lieux d’accueil offrant un large éventail de possibilités abordables.
Le programme conjoint de l’État fédéral et des Länder « Ville sociale, quartiers avec un besoin particulier de développement » complète les mesures d’aide à l’urbanisme. Il se définit comme « un programme d’investissements et un programme phare pour des quartiers avec des besoins particuliers de développement » (comité chargé de l’urbanisme et celui chargé de la construction et de l’habitat –ARGEBAU– 2000, p. 15) et encourage la mobilisation non seulement de mesures d’investissement mais également de non investissement dans le cadre d’un développement de quartier intégratif. Ce programme ne peut, en aucun cas, être considéré comme un programme traditionnel de développement urbain de quartier, et encore moins aspirer à lui seul à financer la mise en œuvre de projets d’actions intégrées. Une interprétation dite traditionnelle limiterait la réalisation du programme à « des mesures de renouvellement et de développement urbain basées sur des stratégies descendantes (top-down) incluant plus ou moins des possibilités de participation classiques ». Les chances de réussite du programme dépassent largement ces limites : elle se repose sur la mobilisation des ressources matérielles mais aussi sur la communication, la coopération et la coordination à tous les niveaux de direction et d’action dans le cadre d’un développement intégratif des quartiers. L’objectif du programme « Ville sociale » est de permettre le développement de structures indépendantes dans des quartiers défavorisés. Pour y arriver, la mise en œuvre du programme doit impérativement donner la priorité aux besoins et aux intérêts des habitants dans les quartiers concernés. De cette façon, l’orientation du management de quartier vers des formes de participation et d’implication appropriées et adaptées est primordiale.
Il est essentiel que les différents acteurs travaillent en étroite collaboration, notamment les spécialistes en matière de planification et de travail social. On confie souvent à ces différents acteurs la responsabilité de mettre en œuvre le programme et donc de mettre en place le management de quartier. Quant aux spécialistes en matière de planification et de travail social, leur rôle est encore plus important dans la mise en œuvre du programme puisque l’implication, la participation et le management de quartier sont des domaines réservés à l’origine au travail social communautaire (GWA), en particulier le « travail social orienté vers le quartier » (Stadtteilbezogenen Sozialen Arbeit). « Il n’y a pas vraiment de tradition… en matière de coopération entre les acteur sociaux et les acteurs urbains... C’est pour cette raison qu’il est essentiel d’orienter le secteur social et le secteur de l’urbanisme dans la même direction », d’après Reinhard Thies, Landesarbeitsgemeinschaft Soziale Brennpunkte Hessen, lors du congrès national de lancement du management de quartier tenu à la fin de l’an 2000 à Leipzig (Cf. Institut Allemand d’Urbanisme, 2001, p. 25). La « solution en tandem » appliquée à Hessen, c’est à dire la présence dans le bureau de quartier d’un planificateur et d’un travailleur social, permet de satisfaire ce besoin et également de mettre en place en parallèle des processus de participation et d’implication au sein du quartier.
Thomas Franke, Difu
(1) Certains auteurs précisent la distinction entre les formes de participation « conventionnelles » et « non conventionnelles », et que ce qui n’était pas « conventionnel » hier est souvent devenu « conventionnel » aujourd’hui », de plus, les méthodes de participation « conventionnelle » sont de plus en plus souvent basées sur des méthodes « non conventionnelles » (cf. Rucht 1997, p. 382 et suivantes et Roth 1997, p. 409, FN 15).
(2) Les notions d’implication et de participation dans les quartiers défavorisés ne devraient pas être confondues avec les notions d’« engagement des citoyens » plutôt orientées vers la classe moyenne ou encore avec la décoration de citoyen d’honneur dans « les communes de citoyens ». Le programme « Ville sociale » vise avant tout à (ré)aménager des structures communautaires dans les quartiers résidentiels, qui sont souvent marqués par le manque d’esprit de « citoyenneté » (BÜrgerschaftlichkeit) ainsi que par leurs différentes possibilités d’influence politique.
Bibliographie
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Franke, Thomas, et Rolf-Peter Löhr, « Überlegungen zum Quartiermanagement », Soziale Stadt info 2, Berlin 2000, p. 2–3.
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LÜttringhaus, Maria, "Förderung von Partizipation durch integrierte Kommunalpolitik." http://www.stadtteilarbeit.de/Seiten/Theorie/Luettringhaus/Buergerbeteiligung.htm.
Mohrlock, Marion, Michaela Neubauer, Rainer Neubauer et Walter Schönfelder, Let’s Organize! Gemeinwesenarbeit und Community Organization im Vergleich, Munich: AG SPAK 1993, p. 223 (community work series, AG SPAK BÜcher M 113).
Roth, Roland, « Die Kommune als Ort der BÜrgerbeteiligung, Klein, Ansgar et Rainer Schmalz-Bruns (Éditeur.), Politische Beteiligung und BÜrgerengagement dans Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen, Bonn 1997, p. 409, FN 15 (Bundeszentrale fÜr politische Bildung, numéro spécial, Volume 347).
Roth, Roland, « Lokale Demokratie ‘von unten’ », Wollmann, Hellmut et Roland Roth (Éditeur.), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn 1998, p. 5 et suivantes (Bundeszentrale fÜr politische Bildung, numéro spécial Volume 356).
Rucht, Dieter, « Soziale Bewegungen als demokratische Produktivkraft », Klein, Ansgar et Rainer Schmalz-Bruns (Éditeur.), Politische Beteiligung und BÜrgerengagement in Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen, Bonn 1997, p. 382 et suivantes. (Bundeszentrale fÜr politische Bildung, numéro spécial, Volume 347).
Weßfels, Bernhard, « Politisierung entlang neuer Konfliktlinien? », Klein, Ansgar et Rainer Schmalz-Bruns (Éditeur), Politische Beteiligung und BÜrgerengagement in Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen, Bonn 1997, p. 223 (Bundeszentrale fÜr politische Bildung, numéro spécial, Volume 347).
