Le programme d'action intégrée

Importance stratégique du programme d'action intégrée

L'État fédéral allemand et les Länder accordent au programme d'action intégrée une importance stratégique dans la mise en œuvre du programme « Ville sociale - quartiers avec un besoin particulier de développement ». Cela apparaît clairement dans l'article 2, paragraphe 4 des accords administratifs pour l'aide au développement urbain conclus entre l'État fédéral et les Länder (1999-2001) : « Il faut faire face aux problèmes des quartiers avec un besoin particulier de développement par le biais d'un programme intégré, c'est-à-dire une stratégie de revalorisation globale s'inscrivant dans une politique d'infrastructures sociale et écologique. (...) Pour accompagner ces mesures, les communes doivent mettre en place un programme d'action pour le développement urbain qui soit renouvelable, ciblé et intégré. Ce programme d'action (sa planification, sa mise en œuvre ainsi qu'une évaluation des coûts et du financement) doit apporter des solutions ciblées et intégrées à des problèmes complexes. Il doit présenter l'ensemble des mesures devant permettre d'atteindre les objectifs, prendre en compte les autres acteurs de la construction et du financement, donner une estimation des coûts et trouver leur source de financement ». Ces dispositions déterminent également la capacité d'un quartier à accompagner la mise au point d'un programme d'action intégrée pour son développement urbain.

Les directives de la conférence ministérielle de l'ARGEBAU pour le développement de l'initiative collective « Ville sociale » (2^e version, mise à jour du 1^e mars 2000) confirment le rôle stratégique des programmes d'action intégrée. Elles insistent également sur le fait que ces programmes doivent être évolutifs et que les initiatives personnelles des acteurs locaux sont nécessaires à leur élaboration et à leur mise en œuvre. La notion de programme d'action intégrée a été en général prise en compte dans les réglementations administratives, les directives, les publications et les guides d'accompagnement relatifs au programme « Ville sociale », du moins en ce qui concerne ceux que les Länder ont rendus publics jusqu'ici. Les réglementations issues des accords administratifs sont souvent reprises, mais à cela s'ajoutent, la plupart du temps, des exigences concernant les contenus et les procédures des programmes d'action.

Des réserves quant à la mise en pratique dans les communes

Bien que l'État fédéral et les Länder attachent une grande importance aux programmes d'action intégrée, on observe encore une certaine réticence à les intégrer concrètement dans la mise en œuvre du programme « Ville sociale » au sein des 16 sites modèles sélectionnés par les Länder.

Une analyse des bilans provisoires, présentés en mai 2001 par des programmes de veille scientifique (Programmbegleitung vor Ort, PvO), révèle que sept des sites modèles n'ont pas de programme d'action intégrée ; trois travaillent à son élaboration et seulement six en appliquent un. On constate néanmoins, dans ces six derniers cas, que les programmes sont très différents les uns des autres. Cela met en évidence les incertitudes qui demeurent quant à la forme que doivent prendre ces programmes, quant à leurs contenus, leurs processus d'élaboration, les méthodes à suivre pour leur mise en œuvre et leur mise à jour. Le problème est probablement le même pour les 249 autres quartiers du programme.

Les programmes d'action intégrée : fonctions et conditions préalables

Pour résoudre les problèmes et répondre aux exigences d'action dans les « quartiers avec un besoin particulier de développement », il faut aller bien au-delà des simples aspects structurels ou spatiaux. C'est pourquoi les approches transversales sont une caractéristique essentielle du développement social urbain. Contrairement aux projets traditionnels de renouvellement urbain, on attache ici la même importance aux demandes concernant l'action sociale et environnementale, la politique culturelle, les offres d'emploi et de formation et le marché du logement qu'aux exigences structurelles et urbanistiques. Toutes ces exigences spécifiques et ces champs d'action doivent être regroupés et mis en réseau au sein des programmes d'action intégrée, en portant une attention particulière aux mesures qui ne sont pas axées sur des investissements. Parallèlement, les différents services et administrations doivent se réunir pour mobiliser des fonds, aussi bien publics que privés, destinés au développement urbain. De ce fait, le programme d'action intégrée devient un instrument essentiel de pilotage et de coordination du développement social des quartiers.

Le programme d'action intégrée sert de cadre d'orientation pour le pilotage et la mise en œuvre du programme « Ville sociale », du développement du projet à sa réalisation, en passant par la mobilisation des ressources. Déterminé politiquement, il constitue une base nécessaire aussi bien pour la mobilisation des ressources de tous les services et ministères compétents que pour les investissements privés. Les Länder peuvent aussi s'appuyer sur ce programme pour la répartition des moyens provenant de « Ville sociale » ou des aides au développement urbain traditionnelles et pour les associer à des fonds issus d'autres programmes.

Pour que le pilotage du développement urbain par le biais du programme d'action intégrée soit efficace et rentable, il faut avant tout que tous les services ou ministères compétents et les acteurs locaux s'accordent jusque dans les moindres détails sur ce programme. Cela vaut surtout pour les mesures et les projets qui dépassent les compétences d'un seul ministère, ainsi que pour l'équilibrage des intérêts privés et publics. L'élaboration, la mise en œuvre et la remise à jour du programme d'action intégrée stimulent donc également les processus de communication et de coordination entre les acteurs locaux et les administrations.

Enfin, en offrant des perspectives d'avenir solides et motivantes, le programme d'action intégrée doit permettre d'activer les ressources locales pour le développement urbain et de donner aux investisseurs et à l'économie privée la confiance dont ils ont besoin pour participer au programme.

Éléments et champs d'action des programmes intégrés

Les accords administratifs pour l'aide au développement urbain (1999-2001), le catalogue de l'ARGEBAU et les demandes des Länder concernant les programmes d'action intégrée (cf. dans ce document, page 7 et suivantes) révèlent que les éléments suivants sont indispensables à l'optimisation des programmes d'action intégrée. Les enseignements de la veille scientifique, menée au niveau national et local dans les sites modèles, confirment cette hypothèse :

Sélection et délimitation des quartiers :

raisons de la sélection et de la délimitation d'un quartier ; analyse de l'importance et de la fonction du quartier pour l'ensemble de la ville ;

Analyse des structures, des problèmes et des potentiels:

bref résumé sur le développement du quartier ; analyse des structures fonctionnelles, urbanistiques, économiques, sociales et écologiques ; problèmes et potentiels du quartier ; identification et désignation de problèmes majeurs et de potentiels de développement ;

Prise en compte de mesures isolées et de programmes d'action déjà existants:

par ex. mesures de renouvellement et de développement urbains ; mesures de promotion de l'emploi et de la formation ; amélioration de l'infrastructure sociale ; mesures prises dans le domaine du lieu de vie ; initiatives de quartier ;

Lignes directrices et objectifs de développement :

description d'un modèle général ; définition des objectifs principaux et prioritaires ainsi que des objectifs spécifiques de développement pour chacun des champs d'action, mise en réseau des différents champs d'action, intégration de ces objectifs dans la politique de développement de l'ensemble de la ville ;

Stratégies, mesures et projets :

ils sont mis en place par champ d'action et présentés à travers les aspects suivants : objectifs, objet et contenu, résultats attendus, effets sur les autres champs d'action, mise en réseau avec d'autres stratégies, mesures et projets, responsables, participants, groupes-cibles, définition des priorités, calendrier de mise en œuvre du programme, besoins et plans de financement ;

Organisation, management et pilotage du projet :

définition des formes d'organisation au sein de l'administration en vue du partage des prises de décision avec les autres services et les ministères ; structures d'organisation et de management au niveau de l'administration, au niveau intermédiaire et au niveau du quartier, y compris leur mise en réseau (management de quartier), mesures de contrôle de la mise en œuvre du programme d'action intégrée ;

Participation de la population et des acteurs du quartier:

mesures pour l'implication et la participation des habitants à l'élaboration, à la mise en œuvre et à la mise à jour du programme d'action ; mesures favorisant l'intégration des acteurs du quartier ;

Évaluation concomitante:

prévision d'une méthode d'évaluation concomitante du processus et de contrôle de réussite ; détermination d'indicateurs pour l'évaluation concomitante ;

Estimation des coûts et des financements:

estimation des coûts et des financements pour toutes les mesures et les projets du programme d'action intégrée, incluant l'estimation des frais généraux, la part des moyens communaux et privés, ainsi que la part des aides issues des Länder, de l'État fédéral et l'Union européenne.

La question du niveau d'intégration des programmes revient souvent : à partir de quel moment un programme d'action peut-il être qualifié de « programme d'action intégrée » ? Faut-il qu'il concerne tous les champs d'action ou au moins deux d'entre-eux, quels qu'ils soient (cf. la proposition du Difu dans le résumé) ? Nous ne pouvons apporter que des réponses très générales à ces questions, car les programmes d'action doivent être développés au sein des quartiers et doivent par conséquent répondre à leurs problèmes, ressources et potentiels spécifiques. On peut donc dire qu'un programme d'action est « intégré » quand il implique tous les champs d'actions nécessaires à la résolution des problèmes du quartier où il est appliqué, et ce quel que soit le montant des aides fournies, entre autres, par le programme « Ville sociale ».

Développement des programmes d'action intégrée

La diversité des champs d'action et des aspects que peuvent avoir les programmes d'action intégrée montre bien qu'on attend beaucoup d'eux. Les autorités locales ont encore beaucoup d'hésitations concernant la mise en place d'un programme d'action intégrée, comme en témoignent les expériences menées dans les sites modèles. Cela est en partie lié au fait qu'au moment de la rédaction du programme et de la fixation des propositions, de nombreuses informations essentielles sur le quartier ne son pas disponibles. En outre, les structures d'organisation, de gestion et de communication doivent à ce stade encore être développées et, en général, le temps presse. Les avis divergent considérablement sur la façon dont les stratégies ascendantes (stratégies « bottom-up ») et les approches actuelles de programmation sectorielle (approches « top-down ») peuvent ou doivent être reliées.

Une difficulté supplémentaire est, de toute évidence, la grande attente qu'ont les acteurs du quartier et les politiques quant au succès des projets. Cela encourage les approches plutôt pragmatiques privilégiant la rapidité de réalisation. Des projets et des mesures isolées sont souvent mis en œuvre avant même qu'un programme d'action n'ait vu le jour, et il manque alors un cadre d'orientation général et obligatoire. Cela n'a rien d'étonnant car on ne peut jamais vraiment savoir quand un projet sera accepté au sein d'un programme d'aides existant, et il faut attendre plus ou moins longtemps avant que ne soient développés des programmes d'action vraiment intégrée qui soient accueillis favorablement dans tout le quartier. Les programmes d'action évoqués peuvent suivre des approches très variées : elles vont de l'ébauche commentée de projets de cadres et/ou de mesures de renouvellement urbain traditionnel, jusqu'au manuel détaillé, du modèle général à la description de mesures isolées.

Le catalogue de l'ARGEBAU aborde sous un angle général et abstrait la « philosophie » du programme « Ville sociale » ainsi que les objectifs de développement et les champs de compétences du programme d'action intégrée. Pour les quartiers participant au programme « Ville sociale », il s'agit à présent de développer de manière raisonnée en fonction de leurs problèmes spécifiques, de leurs potentiels et de leurs ressources, des perspectives d'avenir sur des bases solides et durables et de fixer un calendrier pour leur réalisation. Pour ce faire, les communes doivent préciser les champs d'action, développer des idées de projets, fixer des priorités pour la mise en œuvre de ces derniers, prospecter et enfin coordonner les aides et les sources de financement. Cela présuppose une connaissance détaillée des conditions de vie dans le quartier et une vision claire de sa fonction dans l'ensemble de la ville. Tous les résultats significatifs d'enquêtes et de sondages déjà menés dans le quartier sont à inclure dans le programme d'action interministériel.

Qu'il soit développé par le management de quartier, par une agence privée mandatée ou par une équipe administrative du quartier (cf. l'article de Gaby Grimm, Gabriele Micklinghoff et Klaus Wermker dans ce document, page 13 et suivantes), le programme d'action intégrée devrait être associé à des processus d'activation, de participation et de coordination, ainsi qu'à des cercles de discussions publics au sein du quartier. La formulation des objectifs et des lignes directrices du programme d'action intégrée se révèle être une tâche abstraite. C'est pourquoi elle doit être présentée au niveau du quartier, de façon à ce que les habitants soient aussi nombreux que possible à y participer. Cependant, le débat concernant les lignes directrices du cadre d'action et de décision pour le développement du quartier ne doit pas être occulté par celui concernant les mesures, étapes et projets concrets menant à l'amélioration rapide de la situation du quartier et à la réalisation des objectifs. Les discussions et collaborations qui en résultent sont une chance pour les habitants du quartier de développer un sentiment d'appartenance à une communauté et d'arriver à un consensus sur les mesures urgentes, les projets et les procédures.

Les expériences déjà menées montrent clairement qu'au sein des quartiers, les discussions publiques à propos des résultats d'enquêtes sur la situation locale et des conséquences à en tirer fournissent des informations essentielles, d'une part, sur les problèmes et les nécessités d'action relevés par la population et les acteurs locaux et, parfois aussi, sur la nécessité de mener des enquêtes complémentaires.

Mise en œuvre et mise à jour

Les programmes d'action intégrée ne peuvent être mis en œuvre sans soutien politique. Les conseils municipaux doivent donc s'impliquer dans l'actualisation des programmes. Des lignes de conduite et des objectifs sont, certes, fixés pour les programmes de développement des villes et des quartiers, mais ceux-ci pâtissent souvent du fait que lorsqu'elles ne sont pas accompagnées de propositions concrètes de projets et de mesures précises, ainsi que d'un ordre de priorités et d'une estimation aussi précise que possible des coûts à venir et des sources de financement ces orientations restent seulement des intentions et des formules consensuelles. C'est pourquoi, par exemple, la ville de Hambourg exige plus qu'un aperçu des coûts à venir et des sources de financement avant de mettre en œuvre ses programmes de développement de quartier (Quartiersentwicklungskonzepte ou QUEK, cf. l'article de Ludger Schmitz dans ce document, page 10 et suivantes) : elle demande un programme nommé « programme Temps-Mesures-Coûts » (Zeit-Maßnahmen-Kosten-Programm ou ZMKP).

Les expériences menées dans les quartiers du programme « Ville sociale » montrent que, lorsque les acteurs locaux ne se contentent pas de participer à la création et au développement des projets et des mesures, mais prennent aussi part à leur mise en œuvre, cela peut créer une atmosphère de renouveau au niveau local et renforcer l'identification des habitants à leur quartier.

Les programmes d'action intégrée ne prennent réellement forme que lorsque le développement du programme et les expériences de mise en œuvre interagissent, c'est-à-dire, selon la formulation propre aux accords administratifs, lorsqu'il y a un « accompagnement des mesures ». Il est donc indispensable de laisser une certaine flexibilité de structures à l'organisation des programmes d'action, de chercher perpétuellement à se mettre d'accord sur les succès, les échecs et les besoins de changement lors des discussions de quartier, et d'adapter les programmes aux nouvelles conditions qui résultent de ces réunions. Les programmes d'action, tout autant que leurs acteurs, sont continuellement en situation d'apprentissage. L'actualisation est par conséquent une tâche cruciale pour les autorités locales. Mais si les programmes d'action intégrée doivent être très flexibles et facilement réadaptables, chaque étape de leur mise en œuvre ou de leur mise à jour doit être clairement documentée et publiée de manière à être compréhensible par tous.

Assimilation des programmes d'action intégrée dans le développement de l'ensemble de la ville

Pour être sélectionnées parmi les « quartiers avec un besoin particulier de développement », pour lesquels le programme « Ville sociale » a été créée, les zones urbaines concernées doivent être comparées à l'ensemble de la ville et justifier ainsi leurs besoins. La sélection des quartiers ne peut être fiable que si elle repose sur une connaissance détaillée des conditions de vie dans l'ensemble de la ville, mais rares sont celles qui peuvent fournir des informations suffisamment précises à ce sujet. Il faut pour cela qu'elles aient mis en place des systèmes de compte-rendus socio-géographiques réguliers (comme c'est le cas par exemple à Berlin, Essen, Duisburg et Munich).

La comparaison avec l'ensemble de la ville joue un rôle dans la sélection des quartiers avec un besoin particulier de développement mais également dans le choix des contenus des programmes d'action intégrée. Bien que ceux-ci soient axés sur les problèmes et les potentiels spécifiques aux quartiers participants, ils doivent être conçus comme étant les composantes d'un programme d'action à l'échelle de l'ensemble de la ville. Pour que la mise en œuvre du programme « Ville sociale » soit un succès, il faut, entre autres, parvenir à incorporer les mesures, les projets, les processus et les stratégies concernant le quartier dans la politique de développement urbain global, et prendre en considération leur impact sur l'ensemble de la ville. Les programmes d'action intégrée axés sur les quartiers doivent être intégrés dans des programmes qui engagent la ville tout entière pour éviter le simple déplacement des problèmes de développement vers une autre zone géographique ou les contradictions entre les stratégies de quartier et les politiques urbaines à plus grande échelle. Cela vaut surtout pour la politique de l'habitat et des infrastructures.

Source : Service du développement urbain à Hambourg
(Stadtentwicklungsbehörde Hamburg - STEB), catalogue sur les
programmes de développement de quartier dans le cadre du
développement social urbain, annexe 2 ; adapté par le Difu

Les évaluations et les contrôles d'efficacité doivent également dépasser les frontières du quartier pour qu'il puisse y avoir comparaison avec l'ensemble de la ville. Si l'on se contente de constater les effets du programme en observant les changements au sein même des quartiers participant au programme, on court par exemple le risque de passer à côté ou d'ignorer de nouvelles concentrations de problèmes qui se seraient par exemple déplacés vers d'autres zones urbaines. Ce problème s'est déjà posé dans le cadre du renouvellement urbain traditionnel.

Point de vue :
Les programmes d'action intégrée - entre transparence et engagement

Les expériences menées en Rhénanie du Nord-Westphalie, le Land qui pratique depuis le plus longtemps le développement urbain intégré, montrent clairement l'importance de mettre régulièrement à jour les programmes d'action intégrée avec le soutien des forces politiques. Cela doit permettre de redéfinir les objectifs et les lignes directrices et simultanément de mettre en œuvre les étapes ultérieures du programme. Ainsi, les objectifs de développement du quartier et les succès des mesures et des projets déjà mis en œuvre sont garantis. En outre, les modifications nécessaires au programme sont rendues publiques.

De toute évidence, on n'accorde pas du tout la même importance aux programmes d'action intégrée d'une municipalité à l'autre. Pour que le succès du programme « Ville sociale » soit assuré, il est indispensable de relever à longe terme le niveau du programme d'action intégrée en termes de contenu intégratif, de capacité à résoudre les problèmes et d'efficacité comme instrument de pilotage et de coordination. Cela nécessite aussi de s'accorder sur des normes de qualité générales pour ces programmes.