Mobilisation des ressources dans le programme « Ville sociale »

Le programme conjoint de l’État fédéral et des Länder « Ville sociale – quartiers avec un besoin particulier de développement » vise à améliorer durablement les conditions de vie des habitants des quartiers défavorisés choisis pour participer à ce programme. Cela ne va pas sans adopter des stratégies globales destinées à revaloriser le quartier. La mise en œuvre de ces stratégies doit être accompagnée à la fois de mesures favorisant les investissements et de mesures visant à préparer, accompagner et assurer ces investissements dans le cadre du renouvellement urbain. Elle doit également être facilitée par l’intégration de toutes les ressources et compétences des domaines politiques les plus divers (cf. à ce sujet VV-Städtebauförderung 2002, p. 13 et suivantes; ARGEBAU 2000, chapitre 6).

Le programme « Ville sociale » fait partie du plan d’aide au développement urbain émanant du ministère des Transports, de la Construction et du Logement (Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen - BMVBW) et des Länder. Il vise à renforcer la capacité des villes à jouer leur rôle de centres économiques et de lieux résidentiels. Ce programme d’investissement autonome est basé sur l’article 104 a, paragraphe 4 de la Loi fondamentale allemande et dispose de son propre budget au sein du budget fédéral.

Les moyens financiers et les solutions juridiques du programme « Ville sociale » ne sont pas suffisants pour surmonter les problèmes complexes des quartiers avec un besoin particulier de développement. Le programme a donc été élaboré pour canaliser vers les quartiers concernés les ressources financières nécessaires, le savoir-faire et l’engagement des autres services, et ceci par le biais d’aides accordées par les différents départements ministériels et par le secteur privé. Depuis le début du programme, près de 770 millions d’Euros ont été investis dans ce programme, si l’on tient compte des fonds complémentaires dégagés par les Länder et les municipalités. Les municipalités ayant un budget serré, il leur est souvent difficile d’assurer le cofinancement que l’on exige de leur part.

Une approche centralisée du programme

La mobilisation des ressources dans le cadre du programme « Ville sociale » est une approche stratégique visant à utiliser différentes ressources dans les quartiers d’intervention du programme. Cette approche est centrée sur la promotion du développement urbain et ses conditions de financement. Celles-ci prennent la forme d’un programme autonome d’investissement et de pilotage qui peut « assurer une fonction de contrôle et de charnière dans l’ensemble du développement des quartiers » (ARGEBAU 2000 , chapitre 4.1).

« Si, jusqu’à présent, les politiques de renouvellement urbain donnaient la priorité à l’aménagement urbain en terme d’architecture et d’espace, mais également en terme d’investissement, aujourd’hui, l’objectif principal est de renforcer les processus de revitalisation et de développement en incluant les dimensions sociale, économique, culturelle et écologique, d’élaborer et de mettre en œuvre des programmes de mesures intégratifs et de mobiliser les dynamiques d’auto-organisation des ressources locales. La combinaison interdépartementale des programmes d’aide, l’importance accrue des dispositifs non financiers et l’expérimentation de nouvelles structures de gestion administrative et de management doivent servir à mobiliser les ressources disponibles. Cela permet de mettre en place un développement de quartier intégré et global et d’engager des moyens de manière plus ciblée, plus efficace et plus souple » (Becker et al. 1998, p. 4).

D’ailleurs, les principes généraux de financement du programme définis dans le chapitre 6.1 du catalogue de l’ARGEBAU, édition du 1er mars 2000, sur le programme « Ville sociale – quartiers avec un besoin particulier de développement » s’inscrivent dans cette optique : « La nouvelle approche montre clairement que la mobilisation des ressources financières et des mesures essentielles au développement de quartier (aides à l’aménagement urbain et à la construction de logements, aides au logement, transports publics, aides à l’emploi et à la formation, mesures en faveur de la sécurité, des femmes, services d’aides aux jeunes et aux familles, politique économique, environnementale et culturelle du quartier, loisirs) est une tâche prioritaire au niveau des Länder et des municipalités » (ARGEBAU 2000) . Le chapitre 6.2 sur la « législation des aides financières » précise que : « Les fonds du troisième secteur (par ex., les sociétés de construction et de gestion de logements, le recours aux Fonds structurels européens, les programmes d’aides à l’emploi) doivent être intégrés au financement du projet » (ibid.). Ce catalogue fait partie de l’accord administratif sur le développement urbain, renouvelé chaque année entre l’État fédéral et l’ensemble des Länder concernés, et sert de base contractuelle à la mise en œuvre du programme.

Assemblée du groupe de travail des différents services administratifs de tous les quartiers participant au programme « Ville sociale » à Nuremberg. Photo : Wolf-Christian Strauss

Le programme « Ville sociale » ne se limite donc pas à l’association de différents programmes d’aides pour financer une mesure ou un projet. Pour mettre en œuvre cette approche stratégique visant à mobiliser les ressources, il est nécessaire d’harmoniser les concepts au niveau de l’État fédéral, des Länder et des municipalités et également au niveau du travail de terrain exigé par le projet. La mobilisation des ressources ne consiste donc pas simplement à combiner différents programmes d’aides dans un quartier, ni à mettre un budget commun à disposition de plusieurs programmes. Il s’agit plutôt d’encourager ceux qui accordent des aides à entreprendre des actions coordonnées et d’engager d’un commun accord les ressources financières et humaines des différents champs politiques dans des projets d’action intégrés. L’essentiel est de combiner des mesures financières et des mesures non financières destinées à préparer, accompagner et assurer la durabilité de ces investissements.

L’État fédéral et l’Union européenne

L’intensification et l’amélioration de la coopération entre les services compétents au niveau fédéral sont les clés de la réussite du programme ( ARGEBAU 2000 , chapitre 4.4). Les ministères fédéraux assument cette responsabilité de différentes manières (1):

• Un inventaire de toutes les aides fédérales essentielles au développement de quartier (2) a inspiré le BMVBW pour aménager d’autres programmes fédéraux, afin de mettre en œuvre les programmes actuels dans les quartiers participant au programme « Ville sociale » et pour publier sur son site Internet et sur celui de l’Institut Allemand d’Urbanisme, des informations concernant ces programmes pour que les acteurs sur le terrain puissent les consulter facilement. Ceci est valable également pour le programme du ministère fédéral pour la Famille, les Personnes âgées, les Femmes et la Jeunesse appelé « Développement et chances pour les jeunes des quartiers sensibles » (E & C). Bien que ce programme ne finance pas lui-même les projets, il veille toutefois à garantir que les fonds attribués pour les programmes en faveur des enfants et des adolescents soient largement employés dans les zones sensibles du programme « Ville sociale ». Toutefois, les fonds consacrés à « l’Année volontaire d’insertion et de qualification sociale » (FSTJ – Freiwillige Soziale Trainingsjahr) sont également utilisés dans le cadre de projets de « Développement et chances pour les jeunes des quartiers sensibles » (3) . Le programme d’intégration des émigrants (rapatriés de souche allemande) du ministère de l’Intérieur se concentre lui aussi sur des quartiers participant au programme « Ville sociale » (4) . La mobilisation des ressources permet également la mise en œuvre d'autres programmes dans ces quartiers, même s’ils ne concernent pas spécialement les quartiers d’intervention du programme « Ville sociale ». Il s’agit principalement de fonds du budget fédéral consacrés aux programmes traditionnels d’aide au développement urbain, d’aide au logement social ou régis par la loi allemande sur le financement des transports urbains. L’Office fédéral du Travail (Bundesanstalt für Arbeit, équivalent allemand de l’ANPE) a expressément attiré l’attention des agences pour l’emploi sur les besoins particuliers des quartiers participant au programme « Ville sociale » (5) . D’ailleurs, le programme de promotion « Freie Förderung » (aide octroyée aux bureaux de placement pour élaborer des mesures novatrices permettant l’insertion des chômeurs), conçu pour être souple et régi par l’article 10 de la loi allemande pour la promotion de l’emploi (Arbeitsförderungsgesetz) s’inscrit dans cette optique. Il permet de soutenir, entre autres, des activités favorisant la formation et la qualification des jeunes au niveau régional, et par conséquent aussi au niveau des quartiers. Depuis peu on peut trouver dans les conditions d’application des aides octroyées aux bureaux de placement des références au programme « Ville sociale ».
• Indépendamment de ces programmes d’aides, la coopération interministérielle a été renforcée. Ainsi, grâce à la participation du BMVBW à un groupe de travail interministériel, le travail du nouveau forum allemand de prévention contre la criminalité a pu être repris dans les quartiers avec un besoin particulier de développement. En outre, le ministère participe à la commission des secrétaires d’État pour la « politique à destination de la jeunesse ».
• Les associations d’aide sociale et les autres organismes indépendants œuvrant dans ce domaine sont également essentiels à la réussite du développement urbain. La synergie est rendue possible grâce aux entretiens du BMVBW avec les représentants des associations et des initiatives nationales, parfois aussi avec des spécialistes ou des professionnels du domaine, voire avec les ministres eux-mêmes. Le BMVBW et l’œuvre sociale de l’Eglise évangélique allemande (Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland) ont organisé au début de l’année 2002, un congrès sur le thème « Ville sociale : possibilités de développement et chances pour les enfants, les jeunes et les adultes dans les quartiers défavorisés &r. En outre, en 2001, le ministère s’est associé à l’Institut Allemand d’Urbanisme pour soutenir le congrès international « Pauvreté et santé » qui se tient chaque année au mois de décembre (6).
• Enfin, le BMVBW apporte son aide pour la remise du « prix Ville sociale », attribué par l’Assemblée des municipalités allemandes, l’association d’aide sociale AWO (AWO Arbeiterwohlfahrt Bundesverband, association déclarée), la fédération nationale des sociétés immobilières allemandes (GdW Bundesverband deutscher Wohnungsunternehmen, association déclarée), la fondation Schader (Schader-Stiftung), l’union nationale pour la propriété immobilière, la construction de logements et le développement urbain du nom de vhw Deutsches Volksheimstättenwerk et d’autres organisations. Cette récompense a été donnée pour la première fois en l’an 2000, et de nouveau en 2002.

Le programme « Ville sociale » est également régi par le principe constitutionnel d’autonomie ministérielle (Ressortprinzip, Art. 65 de la Loi fondamentale allemande) déterminant le partage des compétences et la répartition des tâches entre l’État fédéral et les Länder (Art. 83 et suivants de la Loi fondamentale allemande). Cela complique la mobilisation au niveau fédéral puisque le BMVBW ne peut pas satisfaire aux exigences des autres ministères, qui attribuent également une aide aux quartiers (par ex., le ministère de l’Economie et de la Technologie dont la mission d’intérêt commun est de promouvoir l’économie régionale) et souhaitent être impliqués dans le choix des quartiers. En effet, le choix des quartiers participant au programme « Ville sociale » revient aux Länder. Aucune solution n’a encore été trouvée pour surmonter cette difficulté et établir une coopération efficace. Dans la pratique, les différentes modalités pour la mise en place des aides de chacun des programmes (conditions préalables, délais, principes de subsidiarité) posent également des problèmes. Contrairement au renouvellement urbain où des moyens sont dégagés pour un lieu donné, les aides à l’emploi et à la qualification professionnelle (par exemple les mesures de création d’emplois [Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM)] ou d’adaptation structurelle [Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM)]), les aides sociales ou les aides à l’enfance sont attribuées au cas par cas. Les secteurs politiques envisagent toutefois presque tous, de compléter les aides destinées aux personnes par des aides sociales pour toute une zone géographique. C’est le cas, par exemple, pour les principales mesures d’aide à l’enfance et de promotion de la santé publique, bien que, dans la pratique, cela pose encore d’importants problèmes au niveau de la mise en œuvre (7). Ce problème de subsidiarité et de partage des compétences ne se pose pas au niveau de l’Union européenne. Le programme URBAN II a la particularité de réunir les fonds disponibles à toutes les actions de promotion du développement urbain dans une seule et même enveloppe, permettant ainsi de répondre aux demandes d’aide les plus variées. Les obstacles à surmonter pour participer à ce programme sont toutefois bien plus nombreux (il faut par exemple faire l’évaluation ex-ante, définir exactement les objectifs à atteindre et il faut procéder à une évaluation et un monitoring constant). En Allemagne, seules douze villes ont la chance de participer à ce programme qui donne, de toute évidence, la priorité aux aides consacrées au développement des petites et moyennes entreprises (PME).

Illustration tiré du prospectus du CDJ (organisation chrétienne pour la jeunesse) pour l’année volontaire d’insertion et de qualification sociale à Neunkirchen Photo : CJA Neukirchen

De plus, le programme conjoint des Länder et de l’État fédéral appelé « Ville sociale » est complété par les fonds structurels attribués par l’Union européenne de 2000 à 2006, et ce grâce à la politique structurelle de l’Union européenne qui a mis en œuvre des moyens et des projets pour « le renouvellement des zones urbaines en crise ». Ces aides peuvent être attribuées par le biais du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) au titre du programme URBAN II, mais elles résultent également du principe d’application des aides de l’Union européenne pour les régions éligibles au titre de l’Objectif 1 et de l’Objectif 2. Les aides du Fonds Social Européen (FSE) peuvent être associées aux aides accordées par le FEDER (8).

Les Länder

De nombreux gouvernements de Länder ont mis en place des groupes de travail interministériels dans leur Land. Ainsi en 1999, le Mecklembourg-Poméranie occidentale a réuni les représentants du ministère du Travail et de l’Habitat, du ministère des Affaires sociales, du ministère de l’Éducation, de la Recherche et de la Culture, du ministère de l’Intérieur, du ministère de l’Économie, du ministère de l’Environnement, ainsi que les représentants de l’association des Villes et des Municipalités du Mecklembourg-Poméranie occidentale et de l’association des sociétés immobilières de l’Allemagne du Nord. Ce comité, placé sous la responsabilité du ministère du Travail et de l’Habitat, délibère sur les demandes d’aide et les approuve, fixe les aides au travail d’accompagnement des programmes et établit la publication des textes. Le manuel d’aide du Mecklembourg-Poméranie occidentale a été présenté en 2001 par le ministère du Travail et de l’Habitat en accord avec ce groupe de travail appelé IMAG (9) . En Rhénanie du Nord-Westphalie, les membres du groupe de travail interministériel (INTERMAG), qui existe déjà depuis des années, assument un travail de coordination au sein de leur propre organisation. Ce groupe de travail est un interlocuteur pour les municipalités et les délégués au ministère de l’Urbanisme. Il étudie, entre autres, les demandes de participation au programme « Ville sociale » et harmonise les programmes d’aide en cours. En Rhénanie du Nord-Westphalie, INTERMAG a un rôle consultatif.

D’autres Länder, comme le Bade-Wurtemberg, renoncent à constituer de tels groupes de travail interministériels et se contentent de suivre un décret du gouvernement qui invite les ministères à mettre en œuvre leurs programmes en priorité dans les quartiers d’intervention du programme « Ville sociale ». Dans d’autres Länder encore, par exemple à Hambourg, la mobilisation des ressources ne concerne pas un grand nombre de ministères. Elle s’inscrit dans le cadre d’une discussion bilatérale avec chaque ministère concerné, sous la responsabilité de l’administration en charge du développement urbain.

La Saxe-Anhalt, quant à elle, a choisi une approche plus ambitieuse en mettant en œuvre le programme URBAN 21, qui prévoit de rassembler tous les programme du Land destinés au développement urbain en un seul. Seuls les projets qui suivent plusieurs des principes directeurs présentés par l’UE dans son cadre d’action pour « un développement urbain durable dans l’Union européenne » peuvent bénéficier des aides. Cette initiative URBAN 21 est accompagnée par un groupe de travail présidé par le ministère de l’Économie. Celui-ci est composé des délégués aux ministères les plus impliqués, des représentants des comités directeurs chargés d’administrer les districts (les Regierungspräsidien), des associations des Villes et des Municipalités, des associations régionales de l’industrie du logement et des instituts de veille scientifique, tels que le DSSW (Deutsches Seminar für Städtebau und Wirtschaft - Institut allemand pour le développement des centres villes). Ce groupe de travail statue, en accord avec les administrateurs de chaque fonds, sur l’acceptation préliminaire des demandes. La Sarre a également choisi de grouper ces aides avec celles de l’Union européenne. Ainsi, l’aide allouée au titre de l’Objectif 2 a été associée aux aides du programme « Ville sociale » dans le cadre du programme sarrois « Stadt-Vision-Saar » (ville-vision-Saare).

À l’exception de la Saxe-Anhalt, aucun des autres Länder n’a réussi à uniformiser les réglementations des aides proposées par les différents ministères ou à mettre en place un bureau central répondant vraiment au principe d’unité des services administratifs du Land qui serait chargé de traiter toutes les demandes d’aide adressées au Land. Les catalogues énumérant les programmes d’aide « intégrables », spécialement conçus pour répondre aux problèmes particuliers des quartiers du programme, sont très utiles. La Bavière en a établi un qui doit « encourager l’élaboration de solutions globales, favoriser la collaboration des services spécialisés et ainsi, faciliter la conception et la mise en œuvre de projets d’action intégrés » (10) . En Basse-Saxe, le Landestreuhandstelle qui a également dressé un inventaire complet des programmes d’aide applicables dans les quartiers d’intervention du programme « Ville sociale » (11) , conseille tous les demandeurs et les aides à trouver le service auquel ils doivent adresser leur requête. En Rhénanie du Nord-Westphalie, la société pour une promotion novatrice de l’emploi (Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung ou G.I.B.) et l’Institut de recherche pour le développement urbain et régional (ILS) du Land, ont mis en place des organisations offrant des services de conseil pour déposer des demandes et mobiliser les ressources financières. Certains Länder, comme la Bavière ou la Rhénanie du Nord-Westphalie, font également appel aux autorités de leurs districts administratifs (Bezirksregierung) pour mobiliser les ressources. Pourtant, même dans ce cas précis, l’idée de mobiliser les ressources de façon efficace n’est pas facile à concrétiser. La tradition de l’action ministérielle et administrative en Allemagne est largement marquée par le cloisonnement vertical du travail des services administratifs, établi depuis des décennies et qui a fait ses preuves à l’Est comme à l’Ouest, au sein du gouvernement fédéral ou du gouvernement municipal, en passant par le gouvernement régional des Länder et celui des districts administratifs (Bezirksregierungen) (12).

Néanmoins, les approches favorisant les actions en réseaux se multiplient au-delà des initiatives mentionnées précédemment. Effectivement, il arrive de plus en plus souvent que des programmes propres à certains services ministériels ou administratifs soient mis en œuvre, notamment dans les quartiers ayant un besoin particulier de développement. C’est le cas, par exemple en Rhénanie du Nord-Westphalie, avec le programme « 1000 postes d’enseignants » lancé par le ministère de l’Éducation, le programme spécial du ministère des Affaires sociales visant à éviter les pertes de logement, et avec le programme « un avenir pour les jeunes » qui encourage la pratique des activités physiques, sportives et ludiques dans les quartiers ayant un besoin particulier de renouvellement (ce programme Jugend mit Zukunft – Bewegung, Spiel und Sport in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf, a été rebaptisé Werkstatt Sport [atelier de sport]). Pour soutenir le programme conjoint des Länder et de l’État fédéral « Ville sociale », le ministère des Affaires sociales de la Hesse a lancé un programme spécifique de développement social urbain appelé «, Initiative communautaire de la Hesse, Ville sociale – HEGISS ». Ce programme encourage la mise en place de mesures sociales complémentaires visant à préparer, accompagner et garantir les investissements qu’il nécessite (13).

Les communes et leurs projets

Malgré les efforts de mobilisation au niveau supérieur, les municipalités et les projets restent encore les instruments principaux de la mobilisation des ressources. Il faut mobiliser les fonds qui ne sont pas encore associés à d’autres, comme par exemple ceux du programme URBAN II de l’Union européenne. Lorsque les différents services administratifs et ministériels au niveau fédéral et régional ne parviennent pas à s’entendre sur les projets et à les coordonner, cela s’en ressent au niveau communal. L’étude effectuée par l’Institut Allemand d’Urbanisme sur les aides allouées en 1999 et en 2000 a montré que la mobilisation des ressources se limitait, la plupart du temps, aux champs traditionnels visés par les aides en matière d’urbanisme, de construction de logement, ou aux champs s’inscrivant dans le cadre de la loi allemande sur le financement des transports en commun ou des activités des services de l’administration du travail.

De manière générale, il y a une certaine méconnaissance des sources de financement et des moyens d’en faire la demande. Des bureaux centraux en mesure de conseiller sur les demandes de subventions font défaut au niveau régional et municipal. Dans de nombreux Länder, chaque Regierungsbezirk (autorité locale des districts administratifs) a établi la liste des programmes d’aide « intégrables » au niveau régional (dans des manuels). Dans d’autres Länder, ce travail reste encore à faire (14). Parfois aussi, les programmes d’aides appropriés à ces quartiers sensibles ne sont revus qu’une fois que le programme a été lancé, si bien qu’il faut attendre avant de soumettre des demandes pour les projets. Cette situation peut provoquer certains retards dans la mise en œuvre du programme « Ville sociale » et poser des difficultés dans le processus de mobilisation des ressources.

Les communes, elles-mêmes, ont très souvent mis en place des structures interdépartementales pour être en mesure de prendre des décisions rapides sur des demandes provenant des quartiers participant au programme « Ville sociale ». Elles ont travaillé en étroite collaboration avec le management de quartier en place. Certaines administrations municipales, comme celles d’Essen par exemple, envisagent de réorganiser leurs services pour être plus efficace au niveau des quartiers et ainsi réussir à coordonner leurs efforts sur le terrain et agir de manière préventive ( Grimm/Micklinghoff/Wermker 2001 ). Dans le quartier de Bismarck/Schalke-Nord à Gelsenkirchen, des accords sont conclus au sein des administrations par le biais d’un groupe de travail interdépartemental. Les hauts responsables des différentes autorités locales du Land, du district administratif (Bezirk) et de la ville se mettent d’accord sur le programme de quartier lors d’un comité de pilotage de projet. Ainsi, les représentants du bureau de quartier coordonnent les mesures et les demandes de subventions, en étroite collaboration avec les acteurs du quartier, de l’administration et des porteurs de projets. Des structures semblables ont également été mises en place, par exemple, pour le nord du centre ville de Dortmund, pour le quartier de Nordstadt à Kassel et pour ceux de Munich et Nuremberg.

Dans presque tous les sites modèles du programme conjoint de l’État fédéral et des Länder, des instruments permettant de conduire ce programme ont été mis en place au niveau communal sous forme de comités de direction entre les différentes organisations et départements. Certains organes de veille scientifique du programme sur le terrain (PvO) révèlent que les différentes administrations locales, tant au niveau de la municipalité que du Land, ont tendance à rester beaucoup trop formelles lorsqu’elles prennent des décisions communes. Il semblerait que les acteurs des différents niveaux n’aient pas réussi à conclure suffisamment d’accords sur les concepts. En outre, dans de nombreuses municipalités, le programme « Ville sociale » n’a pas été perçu comme un dispositif d’investissement et de pilotage permettant l’engagement de fonds de la part des administrations municipales, mais plutôt comme une source de financement complémentaire aux mesures déjà planifiées et qui, en raison de la consolidation du budget municipal, n’ont pas encore pu être appliquées.

Chantier de la maison de la jeunesse de Leinefelde Photo : Wolf-Christian Strauss

La construction des nouveaux locaux de la maison de la jeunesse de Leinefelde, suivant un projet respectueux de l’environnement, donne un parfait exemple de mobilisation des ressources. Les travaux pour cet édifice ont été financés par le ministère des Affaires sociales, de la Famille et de la Santé de Thuringe, le district Eichsfeld et la ville de Leinefelde. Le programme « Ville sociale » a procuré les moyens nécessaires aux aménagements extérieurs. Le projet pilote Miteinander (tous ensemble), financé par des aides du programme « Développement et chances pour les jeunes des quartiers sensibles », et dont l’objectif est de favoriser l’intégration des rapatriés de l’Europe de l’Est de souche allemande a été associé au projet de la maison de la jeunesse.

La mise en place de « conseillers des quartiers résidentiels », chargés d’aider les habitants dans le site modèle de Neu Zippendorf à Schwerin, est encore un autre exemple caractéristique de mobilisation des ressources. Ce projet fait appel à différentes sources de financement : le Fonds social européen (FSE) prend en charge une partie des frais de formation, les mesures d’adaptation structurelle (SAM-Strukturanpassungsmassnahmen) permettent le financement de l’office fédéral du travail et les frais d’investissement pour les réunions de quartier sont pris en charge par le programme « Ville sociale ». Des aides complémentaires proviennent du programme des Länder « Travail d’enseignement communautaire » (GAP-Gemeinwesenorientierte Arbeit) et de l’apport personnel de l’association Hand in Hand (Main dans la main) et de la coopérative des sociétés de construction de logements de Schwerin (SWG-Schweriner Wohnungsbaugenossenschaft). Cette dernière se charge de fournir les moyens, mais elle travaille tout de même en étroite collaboration avec l’association « Main dans la main » car une partie des fonds dégagés ne peut être destinée qu’à des organisations à but non lucratif.

Ressources privées

Les sociétés immobilières sont les investisseurs privés les plus importants du programme « Ville sociale ». Ils modernisent leurs parcs de logements, principalement dans les grandes cités et les lotissements de préfabriqués (les Plattenbauten), améliorent l’environnement résidentiel de leurs propres biens immobiliers, recrutent des gardiens ou des concierges (il s’agit d’ailleurs souvent de chômeurs de longue durée, résidant dans le quartier, qui peuvent ainsi compléter leur formation) et emploient certains travailleurs sociaux pour instaurer une certaine stabilité dans le quartier résidentiel (Sachs 2001, p. 133 et suivantes). Le montant de leurs investissements dépasse largement celui des aides que l’État attribue dans le cadre du programme conjoint entre l’État fédéral et les Länder « Ville sociale ». Les intérêts économiques des sociétés immobilières sont une solide motivation pour un tel engagement (15). La fédération nationale des sociétés immobilières allemandes (GdW, Bundesverband deutscher Wohnungsunternehmen, association déclarée) recense, depuis peu, les montants des investissements que ses membres ont injecté dans les quartiers du programme. Cela explique pourquoi l’on ne dispose pas encore de données significatives à ce sujet. Dans les vieux quartiers, les propriétaires privés sont majoritairement présents et jouent un rôle essentiel. Comme les sociétés immobilières, ils sont confrontés eux aussi à un cruel dilemme : privilégier la rentabilité à court terme ou préserver à long terme la valeur des bâtiments, opter pour la stabilisation de la structure de la population actuelle ou revaloriser le quartier et par conséquent, expulser les habitants actuels.

Le secteur des entreprises privées joue également un rôle important dans les quartiers d’intervention du programme « Ville sociale ». La consolidation de l’économie locale est l’une des conditions préalables essentielles à un développement urbain positif et durable dans les quartiers (16) . On ne peut pas chiffrer le montant total des investissements privés. Cependant, on peut supposer que, comme dans le cas des programmes traditionnels d’aide au développement urbain, les investissements augmentent au même rythme que la stabilisation ou l’essor qui commencent à se profiler dans les quartiers.

L’engagement financier des acteurs privés est souvent plus important que les moyens publics mis à la disposition des quartiers ayant un besoin de développement. Ainsi, l’Eglise évangélique et les propriétaires privés du quartier de Bismarck/Schalke-Nord à Gelsenkirchen ont injecté des fonds dans le programme du quartier. Ces fonds ont permis de financer, dans le quartier, la construction du collège évangélique de Gelsenkirchen-Bismarck, du « lotissement solaire de Bismarck » ainsi que des récents édifices issus du projet « Construire son logement simplement et personnellement » (Einfach und Selber Bauen-Siedlung). Outre le projet d’ensemble du programme de quartier, deux sociétés immobilières, la Gemeinnützigen Gelsenkirchener Wohnungsgesellschaft (GGW) et la Treuhandstelle THS, ont consacré des sommes considérables dans des projets de modernisation de logements et d’amélioration de l’environnement résidentiel dans le quartier (AGB/ILS 2002).

Les organisations indépendantes d’aides sociales ont également un rôle essentiel lorsqu’elles ont recours à leurs propres fonds et à des fonds extérieurs pour investir dans des œuvres sociales caritatives dans les quartiers. Elles assurent un travail social, apportent des aides pour les jeunes et la famille, font la promotion de la santé, encouragent l’intégration des étrangers et assument bien d’autres fonctions encore. On ne connaît pas non plus l’importance des sommes engagées dans de telles actions, mais elles sont probablement considérables.

Le « parrainage social » (social sponsoring) et « l’entreprise citoyenne » (corporate citizenship) jouent également un rôle de plus en plus important (17) . Différentes initiatives telles que le concours d’idées et de projets visant à améliorer la situation sociale (Startsocial – der Wettbewerb für soziale Ideen) (18) et « les entreprises : partenaires de la jeunesse » (Unternehmen: Partner der Jugend (UPJ) ) concentrent également leurs efforts dans les quartiers ayant besoin particulier de développement. L’initiative « Startsocial » encourage la transmission des connaissances acquises dans le secteur économique vers le domaine social, alors que l’initiative nationale UPJ permet d’établir un réseau entre les infrastructures favorisant le travail des jeunes et le travail social et les petites et moyennes entreprises locales ou régionales.

Les prix du concours « Ville sociale » de 2000 et 2002 montrent un engagement profond de la part des différents participants, qui suivent les approches et les objectifs du programme. Ce concours, qui n’est pas seulement ouvert aux quartiers participant au programme, récompense des approches innovatrices de mobilisation de ressources et de projets intégratifs qui couvrent plusieurs champs d’action. Tout comme les nombreuses autres manifestations et initiatives organisées par les sociétés immobilières, les organisations d’aide sociale et les autres infrastructures telles que les fondations (par exemple, la fondation Schader ou la fondation ZEIT), ce concours démontre que les objectifs et les approches du programme « Ville sociale » rencontrent un accueil favorable auprès d’un large public et bénéficient d’un large soutien.

Bilan

La mobilisation des ressources dans le cadre du programme « Ville sociale » nécessite la mise en place de nouvelles formes de coopération permettant l’engagement ciblé de moyens dans les quartiers, selon un programme d’action intégré. Les expériences de veille scientifique du programme sur le terrain, effectuées en 2001 dans les quartiers où la mise en œuvre du programme est bien avancée, ont parfois révélé d’importants problèmes dans le processus de mobilisation des ressources.

Certains déplorent, outre le manque d’harmonisation des programmes d’aide, les difficultés à établir des programmes d’aide « intégrables » ou tout au moins l’incapacité à avoir une vue d’ensemble complète de la question, voire dépassée. De nombreuses municipalités pensent qu’il serait bénéfique de mieux coordonner les réglementations, les délais et les conditions préalables relatives aux aides pour que les communes puissent mobiliser leurs fonds facilement et intelligemment. Il est souvent difficile, voire impossible, d’y parvenir à cause des principes de subsidiarité réciproques.

L’incertitude résultant du manque de transparence quant aux possibilités de financements et aux différents calendriers, aux cheminements des demandes et aux des différentes conditions d’éligibilité de chacun des programmes sont en totale contradiction avec l’approche ciblée du programme intégré. De nombreux acteurs locaux considèrent qu’il est essentiel de procéder à d’autres harmonisations des programmes d’aides au niveau fédéral et régional et de mettre en place un processus de gestion des aides financières communales pour pouvoir poursuivre la mise en œuvre du programme. Il reste à espérer que la deuxième enquête de l’Institut Allemand d’Urbanisme dans les quartiers d’intervention du programme, effectuée à la fin de 2002, indiquera une nette amélioration en matière de mobilisation des ressources.

Notes

(1) Pour plus de précisions sur les différentes mobilisations réalisées par l’État fédéral et les Länder, voir dans la réponse du gouvernement fédéral à la demande écrite du CDU/CSU, datée du 14 novembre 2001 (cf. Bundestag allemand, imprimé 14/7459), http://edoc.difu.de/orlis/DF5710.pdf (pdf, ca. 398 kB) | (zurück)

(2) Un catalogue, établi par le ministère allemand des Transports, de la Construction et du Logement, répertoriant les initiatives nationales qui s’inscrivent dans le cadre du programme « Ville sociale » est disponible sur le site www.sozialestadt.de/programm/foerderprogramme/uebersicht-bmvbw.shtml; pdf-Version, ca. 27 kB: www.sozialestadt.de/programm/foerderprogramme/uebersicht-bmvbw.pdf. | (zurück)

(3) Pour plus de précisions, voir le site www.eundc.de. | (zurück)

(4) Un aperçu du programme est disponible sur le site www.sozialestadt.de/programm/partnerprogramme. | (zurück)

(5) Circulaire de l’Office fédéral du travail (équivalent de l’ANPE) du 27 mars 2000 sur le programme d’aide « Ville sociale : quartier avec un besoin particulier de développement » adressée aux agences pour l’emploi locales et régionales et au bureau de placement international (ZAV). Objet : promotion de l’emploi (ABM) et des mesures d’adaptation structurelle (SAM) ; programme d’urgence pour lutter contre le chômage chez les jeunes (Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit ou JuSoPro). | (zurück)

(6) Pour plus de précisions sur la pauvreté et la santé, voir le site www.gesundheitberlin.de | (zurück)

(7) Voir par exemple : l’institut allemand pour l’aide sociale (Institut für soziale Arbeit association déclarée) (2002), l’institut allemand pour le travail social et le conseil au niveau du quartier (Institut für stadtteilbezogene soziale Arbeit und Beratung (ISSAB))(2002), Trojan/Legewie (2001) et Alisch (2001). | (zurück)

(8) Sander fait un rapport sur la mobilisation des ressources dans les autres pays européens (2002). | (zurück)

(9) Ministerium für Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern (Éditeur) (2001). | (zurück)

(10) Propos du ministre Günther Beckstein et du secrétaire d’État Hermann Regensburger recueillis dans la préface de la publication sur les programmes d’aides « intégrables » (Oberste Baubehörde 2002). | (zurück)

(11)LTS Niedersächsische Landestreuhandstelle und vdw Niedersachsen-Bremen, Verband der Wohnungswirtschaft in Niedersachsen und Bremen e.V. (Éditeur), Manuel « Ville sociale », mise à jour en mars 2000, Hanovre. | (zurück)

(12) Lorsque différents niveaux sont concernés | (zurück)

(13) Les principes énoncés par le ministère des Affaires sociales de la Hesse concernant les aides aux mesures sociales non financières dans le cadre de l’initiative commune Ville sociale dans la Hesse : « Fördergrundsätze für nichtinvestive soziale Maßnahmen im Rahmen der Hessischen Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt (HEGISS) » , du 17 mai 2001 sont disponibles sur Internet à l’adresse : www.sozialestadt.de/gebiete/dokumente/hegiss.shtml. | (zurück)

(14) Une liste des ouvrages publiés par les Länder sur les programmes d’aide « intégrables » dans le programme « Ville sociale : quartier avec un besoin de développement » est disponible sur Internet à l’adresse : www.sozialestadt.de/programm/foerderprogramme/buendelung-laender.pdf (pdf, ca. 280 kB). | (zurück)

(15) Hans Fürst, contribution à un débat public lors d’une conférence d’ouverture, in : Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur.) (2000), Dokumentation der Starterkonferenz, 1./2. März 2000, Berlin, p. 229 (Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt; Vol. 4); www.sozialestadt.de/veroeffentlichungen/arbeitspapiere/band4. | (zurück)

(16) Cf. à ce sujet « Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen » (2000) et Soziale Stadt info 5 sur Internet à l’adresse suivante : edoc.difu.de/orlis/DF5804-info5.pdf (pdf, ca. 1,1 MB). | (zurück)

(17) Cf. à ce sujet le rapport de la commission d’enquête du Bundestag allemand « Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements » (avenir de l’engagement citoyen) du 3 juin 2002, Bürgerschaftliches Engagement : auf dem Weg in eine zukunftsfähige Bürgergesellschaft, BT-Drs. 14/8900. | (zurück)

(18) Pour plus de précisions, voir le site www.startsocial.de. | (zurück)

(19) Pour plus de précisions, voir le site www.upj-online.de. | (zurück)

Bibliographie

AGB (Arbeitsgruppe Bestandsverbesserung am Institut für Raumplanung der Universität Dortmund)/ILS (Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (2002), Gelsenkirchen-Bismarck/Schalke-Nord. Integrierte Stadtteilentwicklung auf dem Weg zur Verstetigung. Abschlussbericht der Programmbegleitung-vor-Ort (PvO) im Rahmen des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ im Auftrag des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu), Dortmund, avril 2002.

Alisch, Monika (Éditeur) (2001), Sozial – Gesund – Nachhaltig. Vom Leitbild zu verträglichen Entscheidungen in der Stadt des 21. Jahrhunderts, Opladen.

ARGEBAU, Ausschuss für Bauwesen und Städtebau und Ausschuss für Wohnungswesen, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, deuxième édition du 1er février 2000, imprimée par l’Institut Allemand d’Urbanisme (Éditeur), Programmgrundlagen (= Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Vol. 3), Berlin, février 2000;
http://www.sozialestadt.de/veroeffentlichungen/arbeitspapiere/band3/3_argebau.shtml.

Becker, Heidede, Thomas Franke, Rolf-Peter Löhr, Robert Sander und Wolf-Christian Strauss (1998), Städtebauförderung und Ressourcenbündelung. Expertise zur Vorbereitung eines Forschungsfelds „Stadtteile mit Entwicklungspriorität“ im Experimentellen Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt), Berlin (Institut Allemand d’Urbanisme).

Deutscher Bundestag, 14. Wahlperiode (Éditeur), Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Peter Götz, Dr.-Ing. Dietmar Kansy, Dirk Fischer (Hamburg), weiterer Abgeordneter und der Fraktion der CDU/CSU – Drucksache 14/6085 –, Das Programm „Die soziale Stadt“ in der Bewährungsphase und seine Zukunftsperspektive für die Städte und Gemeinden, Drucksache 14/7459 du 14.11.2001; http://edoc.difu.de/orlis/DF5710.pdf (pdf, ca. 398 kB).

Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur) (2002), Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“, pour le compte du Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Berlin.

Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur) (2000), Dokumentation der Starterkonferenz, 1./2. März 2000, Berlin (Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt; Vol. 4); www.sozialestadt.de/veroeffentlichungen/arbeitspapiere/band4.

Grimm, Gaby, Gabriele Micklinghoff und Klaus Wermker (2001), « Raumorientierung der Verwaltung. Vom Modell zur Regelstruktur: Erweiterung der Verwaltungsreform-Debatte um den räumlichen Aspekt », in: Soziale Stadt info 6, Octobre 2001, p. 13–17, edoc.difu.de/orlis/DF5804-info6.pdf (pdf, ca. 355 kB).

Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (ILS) (2000), Lokale sozio-ökonomische Strategien in Stadtteilen mit besonderem Entneuerungsbedarf. Local Socio-Economic Strategies in disadvantaged urban areas. Report on the European Conference on March 30th und 31st 2000 in Dortmund, Dortmund (ILS).

Institut für soziale Arbeit e.V. (ISA) (Éditeur) (2002), Fachforum zur sozialraumorientierten Planung in Gebieten mit besonderem Entwicklungsbedarf. Konzepte, Erfahrungen, Visionen. Dokumentation zur Veranstaltung am 12. und 13. Juni 2001 in Braunschweig, pour le compte du Regiestelle E&C der Stiftung SPI Sozialpädagogisches Institut Berlin, pour le compte du Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Münster; www.eundc.de/download/ff_sozraumplan.pdf (pdf, ca. 523 kB).

Institut für stadtteilbezogene soziale Arbeit und Beratung (ISSAB) (2002), Expertise Sozialräumliche Finanzierungsmodelle, pour le compte du Regiestelle E&C der Stiftung SPI Sozialpädagogisches Institut Berlin, pour le compte du Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Essen, avril 2002; www.eundc.de/download/ex_hinte.pdf (pdf, ca. 425 kB).

Ministerium für Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern (Éditeur) (2001), Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt. Arbeitshilfe, Schwerin.

Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern (Éditeur) (2002), Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt. Integrierbare Förderprogramme, München (Städtebauförderung in Bayern, Arbeitsblatt Nr. 5). http://www.staedtebaufoerderung.bayern.de/veroeffentl/dokument/Arbeitsblatt_5.pdf (pdf, ca. 1,375 MB).

Sachs, Michael (2001), « Wohnungsunternehmen gestalten soziale Stadt », dans: Bundes-SGK Sozialdemokratische Gemeinschaft in der Bundesrepublik Deutschland e.V. (Éditeur), Zukunft Stadt. Mit den Menschen für die Menschen, Berlin, p. 133–141.

Sander, Robert (2002), « Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung », dans: Institut Allemand d’Urbanisme (Éditeur), Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“, pour le compte du Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Berlin, p. 298–321.

Trojan, Alf, und Heiner Legewie (2001), Nachhaltige Gesundheit und Entwicklung. Leitbilder, Politik und Praxis der Gestaltung gesundheitsförderlicher Umwelt- und Lebensbedingungen, Frankfurt/M.

VV-Städtebauförderung, Verwaltungsvereinbarung über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Art. 104 a Abs. 4 des Grundgesetzes zur Förderung städtebaulicher Maßnahmen (VV-Städtebauförderung 2002) vom 19. Dezember 2001 und 9. April 2002; www.sozialestadt.de/programm/grundlagen/DF9021.pdf (pdf, ca. 171 kB).