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Dans le « Guide de l'initiative conjointe « ville sociale » » (daté du 1er mars 2000), le groupe de travail des ministres et des sénateurs des Länder chargés de l'urbanisme, de la construction et de l'habitat (ARGEBAU) explique, dans la rubrique intitulée « Objectifs et mesures pour le développement de quartier », que la mise en en place d'un bureau de management du district et d'un bureau communautaire délimité est une mesure type incitant les habitants à s'impliquer. Plus précisément, il énonce plus loin : « Les villes ont le devoir de mettre en place une gestion de quartier efficace » (Deutsches Institut für Urbanistik 2000).
Les Länder n'ont pas accordé la même attention à ces besoins dans l'information publiée au sujet du programme « ville sociale ». Les Länder peuvent publier des programmes complets du Land, avec parfois des décisions détaillées du gouvernement ou du sénat (par exemple les villes de Berlin, Brême, Hambourg, Hesse, et le Rhénanie du Nord-Westphalie, qui dans une certaine mesure ont des années d'expérience en la matière), ou de simples guides pratiques ou d'essais sur la meilleure façon d'appliquer le programme dans les quartiers. En ce qui concerne le contenu, certains recommandent particulièrement aux villes de mettre en place un management de quartier et des bureaux locaux - parfois en donnant des indications précises, des modalités de financement et les qualifications requises pour être manager de quartier. D'autres se contentent de donner de vagues formulations (Deutsches Institut für Urbanistik 2000).
Les communes participantes au programme « ville sociale » abordent de façon différente la question du management de quartier. Parmi les 120 régions du programme, sur lesquelles vous pouvez trouver des renseignements détaillés, 90 % déclarent qu'elles ont établi un management de quartier ou prévoient de le faire. La situation précise de l'application de ce programme dans les 16 régions modèles - un par Land - est plus complexe. Onze d'entre elles ont mis en place un management de quartier avec un bureau communautaire (Berlin, Flensburg, Gelsenkirchen, Halle, Hambourg, Hanovre, Kassel, Leipzig - en partie -, Ludwigshafen, Schwerin, Singen). Les cinq autres régions proposent surtout des procédures classiques modernisées de participation au renouvellement urbain ou, dans le cadre plus large du district administratif, des « conférences de quartier », des « forums des citoyens », etc.
Ces différences dans la façon dont on définit la situation du management de quartier et des bureaux communautaires par rapport à l'application de concepts intégrés de développement de district, témoignent clairement des différences non seulement au niveau des priorités administratives et politiques, mais montrent également que la définition du concept, les mandats et l'étendue de la mise en œuvre du management de quartier soulèvent encore de nombreuses questions au niveau de l'exercice des fonctions du gouvernement local. C'est ce que montre également le bilan du congrès national portant sur la « ville sociale », organisé à Leipzig à la fin du mois d'octobre 2000 par l'Institut Allemand d'Urbanisme, qui a largement mis en évidence les problèmes rencontrés par le management de quartier et les possibilités qu'il peut offrir. L'évaluation du programme des « quartiers avec un besoin particulier » du Rhénanie du Nord-Westphalie, effectuée par l'Institut d'État de recherche en développement urbain du Rhénanie du Nord-Westphalie (ILS) à Dortmund, vient confirmer ce grand nombre de demandes de management de quartier et les différents exemples d'application du programme « ville sociale » dans les communes. Les observations qui vont suivre sont basées sur les conclusions du congrès, les études de l'ILS et l'expérience de l'Institut Allemand d'Urbanisme qui a accompagné ce programme (Deutsches Institut für Urbanistik 2001 ; Institut für Landes- und Stadtentwicklungsplanung des Landes Nordhein-Westfalen 2000).
Les plus de 300 participants du congrès ont largement prouvé qu'il existe des différences importantes, d'un Land à l'autre et d'une ville à l'autre, dans la façon de mettre en application le programme « ville sociale », et donc dans leur façon d'instaurer un management de quartier. De nombreuses questions restaient sans réponse, particulièrement au sujet de l'organisation du management de quartier, de la coopération entre les participants au programme et de l'implication des habitants. Il était d'autant plus difficile pour les communes de parler de leurs expériences, que la définition des notions d' « agglomération », de « district », de « quartier » restait floue. Et par conséquent, en raison de l'utilisation contradictoire des termes « management de district » et « management de quartier », il leur était également difficile de parler de formes organisationnelles au niveau de la commune, du district et du quartier.
En dépit de nombreux exemples d'organisation et de gestion, nombreuses sont les villes qui ne savent toujours pas comment organiser et institutionnaliser les relations entre la commune, le district et le quartier. La question particulièrement épineuse est de savoir comment instaurer une collaboration aux différents niveaux et entre ces différents niveaux, et quels pouvoirs de décision peut-on donner aux différents organes et acteurs. Les expériences se sont avérées très variées avec l'arrivée de nouvelles formes de management. Les villes dans lesquelles des structures adaptées ont été mises en place dans le cadre de programmes du Land, avant l'apparition du projet « ville sociale », ont souvent annoncé un bilan positif. D'autres villes, qui n'ont que très récemment commencé à suivre ce programme, se plaignent des premières difficultés qu'elles rencontrent, particulièrement lorsqu'elles doivent franchir les limites institutionnelles et créer des structures coopératives au niveau administratif. Le manque de structure appropriée est souvent une entrave aux processus de renouvellement et peut, à la longue, les empêcher de réussir.
Mais le management de quartier n'a pas pour mandat de triompher du système administratif « inadapté ». Le management de quartier serait complètement débordé si les structures administratives de coopération et de coordination de haut niveau n'essayaient pas d'éradiquer ces problèmes structurels. La nécessité et la difficulté à intégrer la politique des instances locales dans des nouvelles structures, ont souvent été dénoncées. De nombreuses villes soulignent l'importance de décisions politiques claires dans les concepts d'action intégrée et de nouvelles formes de coopération.
L'un des problèmes majeurs auquel se trouvent confrontés les managers de quartier est la relation ambivalente qu'il existe entre la volonté de coopération et l'intérêt personnel, particulièrement parmi les acteurs actifs sur le plan économique, au sens le plus large, tels que les sponsors, les associations, les sociétés de logement, etc. Ils sont en concurrence pour obtenir des parts de marchés, des subventions ou autres, mais en même temps ils doivent entretenir des relations les uns avec les autres. L'expérience a montré qu'en créant des structures de communication et de coopération, il faut s'assurer de conserver la plus grande égalité possible au niveau de la représentation, dans les organismes composés de différentes institutions et groupes d'intérêt. Les acteurs du quartier peuvent établir un réseau de relations efficace, à la seule condition que l'on trouve des partenaires qui ont la volonté de soutenir financièrement le management de quartier et qui sont en mesure de le faire. Plus important encore, il faut montrer aux acteurs du quartier quels sont les avantages à travailler étroitement avec le management de quartier, par exemple, une meilleure gestion de la bureaucratie ou des avantages économiques. Les problèmes et les conflits ne devraient pas être dissimulés, mais devraient être mis au grand jour et ainsi être utiles. Ceci peut permettre un débat critique du développement du quartier et éliminer les obstacles au management de quartier.
Établir un réseau de relations au sein des habitants du quartier est souvent un travail très laborieux et de longue haleine, puisque, dans la plupart des cas, il n'existe aucune structure organisée de résidants dans les quartiers concernés. Dans ces quartiers, il faut consacrer beaucoup de temps et d'énergie. Les habitants ont besoin qu'on leur fasse prendre conscience des problèmes et qu'on les incite à s'impliquer - simplement en dénonçant les problèmes ou, ultérieurement, en se proposant à un engagement bénévole actif. Il est évident qu'il n'existe pas de solution idéale pour fonder des structures de coopération efficaces. Il est nécessaire d'être à l'écoute des processus en oeuvre et aux idées émises par les habitants du quartier, et d'appliquer tout un éventail de méthodes sensibles à la situation du quartier. L'utilisation réussie des méthodes et des instruments dépend, dans une large mesure, de l'étendue de l'action mise en place. Le management de quartier et les organismes professionnels doivent être compétents et avoir la capacité de mettre en application les décisions sans délai.
De nombreuses villes demandent quel rôle doit être attribué au management et dans quelle mesure ces fonctions peuvent être déterminées par le manager de quartier concerné. L'institution sur laquelle peut s'appuyer le management de quartier peut être théoriquement, la commune elle-même, des sociétés de réaménagement, de logement, des instituts universitaires, des bureaux de planification ou des institutions sociales. Les situations distinctes dans les différents districts exigent des approches variées. Certains Länder exigent que des éléments concertés soient définis pour décrire les fonctions d'un manager de quartier, afin de donner à l'ensemble des habitants concernés, une base sur laquelle ils pourront s'appuyer pour décider, après un processus de sélection, à quelle institution ce mandat devrait être confié. Les exemples ont souvent montré qu'une solution « en tandem » est efficace si l'on fait appel à un expert en renouvellement urbain, représentant le camp de la planification et un acteur social représentant les habitants. Cette solution « en tandem » peut être considérée comme une approche importante d'une collaboration entre les acteurs sociaux et les acteurs du développement urbain, qui n'ont jusqu'ici, pas eu l'habitude d'une telle coopération. Il faut donc concentrer ses efforts pour former les personnes concernées afin qu'elles aient les qualifications requises.
L'expérience en Rhénanie du Nord-Westphalie a régulièrement montré que cinq conditions sont importantes au niveau du quartier.
De la même façon, il existe cinq conditions semblables qui s'appliquent aux administrateurs et aux politiciens.
La façon dont il faut inciter les habitants à agir et les impliquer soulève un problème encore plus grand. Pourquoi doivent-ils s'impliquer ? Quelles méthodes peut-on utiliser pour les inciter à s'impliquer ? Comment les atteindre ? Comment cette participation, une fois qu'elle est en marche, peut-elle durer ? Quel rôle peuvent jouer les relations publiques pour inciter les gens à participer et à s'impliquer ? Quelle est la situation aujourd'hui, de la participation des habitants dans le travail des managers de quartier ? Comment le management de quartier peut-il s'occuper des groupes qui sont difficiles à atteindre ? Comment les forces d'organisation autonomes peuvent-elles être encouragées par les habitants?
L'implication et la participation des habitants ont diverses fonctions et sont nécessaires au succès du management de quartier. Il existe différentes méthodes qui peuvent apporter des résultats satisfaisants de participation. Mais il est essentiel que les mesures prises soient adaptées à la région concernée et à ses habitants. En effet, il n'y a pas deux régions pareilles, par conséquent, et si l'on se contente de calquer ce qui a été fait dans une région à une autre région, cela risque de ne pas fonctionner. Les méthodes à suivre dépendent donc en grande partie de la taille de la région et des problèmes spécifiques auxquels elle est confrontée. Les formes de participation à petite échelle et à court terme, comme la modernisation de bâtiments, l'amélioration des logements ou de l'environnement résidentiel ne posent généralement pas de problèmes, mais ne voyez pas trop grand. Il est plus facile d'inciter les gens à s'impliquer et à maintenir leur intérêt dans des petits projets et dans des résultats visibles rapidement. Au contraire, une participation dans des processus de développement plus étendus risque de susciter une certaine inquiétude. En définitive, on ne devrait pas bercer d'illusions les habitants sur ce qui est réalisable; les chances de succès d'un projet doivent être clairement définies et les procédures pour y arriver doivent être transparentes. La participation des habitants a de meilleures chances de succès sur le long terme lorsque les gens entreprennent des actions de leur propre initiative. On devrait mettre en place les structures qui permettent de faciliter l'initiative personnelle chaque fois que c'est possible.
Une des conditions préalables à la participation et à l'implication des habitants dans un quartier est la présence permanente d'experts sur le terrain, et des adresses de personnes que l'on peut contacter facilement avec des propositions simples. Pour impliquer les habitants et les faire participer activement, il est essentiel de les aborder dans un environnement qui est le leur, et de les prendre au sérieux, ce qui exige la connaissance du « jargon » local. Il faut donner la priorité au soutien circonspect des activités personnelles.
Ce n'est bien sûr pas le travail du management de quartier à lui seul d'organiser la participation et l'implication des habitants. Les différents comités de patronage, sociétés, institutions, associations et groupements politiques doivent être plus actifs quant à la participation des riverains que ce qu'ils ne l'ont été auparavant. En impliquant la population locale dans des actions locales, le management de quartier devrait remplir un rôle essentiellement de coordinateur, et uniquement dans des cas bien précis, prendre l'initiative.
Plusieurs Länder et communes utilisent ce fonds d'affectation spéciale mentionné précédemment. Cet instrument est souvent considéré comme indispensable pour impliquer les habitants d'un quartier. En Rhénanie du Nord-Westphalie, c'est le Land qui a procuré l'argent nécessaire (entre 10 000 à 200 000 marks par année par district) sous forme d'aide forfaitaire allouée aux projets de renouvellement urbain des habitants. Habituellement, cet argent est mis à la disposition d'un « forum des citoyens » dans le district concerné. Dans d'autres cas, un groupe de coordination composé de représentants politiques et administratifs et de multiplicateurs de quartier décident d'un commun accord de l'utilisation de cet argent.
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