Trois ans après le début du programme « Ville sociale »: un premier bilan encourageant |
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Heidede Becker, Thomas Franke, Rolf-Peter Löhr, Verena Rösner |
Le programme « Quartiers avec un besoin particulier de développement – Ville sociale » (abréviation: Ville sociale) a été initié en septembre 1999 grâce à un accord administratif entre l'État fédéral et les Länder. Il vient compléter l'aide au développement urbain traditionnelle, davantage axée sur l'aspect urbanistique. Le ministère des Transports, de la Construction et du Logement ainsi que les Länder ont confié à l'Institut Allemand d'Urbanisme (Difu) un rôle de médiateur, de consultant et de centre d'information durant la première phase de la mise en place du programme (fin 1999 - printemps 2003). Le Difu a ainsi dû remplir différentes missions importantes (cf. graphique). Le besoin énorme d'échange d'expériences et de transmission de savoir indispensable à la mise en place du programme a joué un rôle déterminant dans la décision de créer un réseau national autour du thème de la ville sociale, s'appuyant sur différentes bases de travail: des organismes centralisés et décentralisés, la rédaction permanente de rapports (« Infos sur la ville sociale » et « Documents de travail sur la ville sociale ») et un site Internet (www.sozialestadt.de) regroupant des informations sur le programme et les quartiers participant, sur les manifestations et publications ainsi que les bases de données des projets et mesures du programme, ou encore des références bibliographiques.
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Schéma 1: Élement de suivi du programme |
Le programme de veille scientifique sur place (PvO) constitue la deuxième grande mesure d'accompagnement du programme au niveau de toute l'Allemagne. Le programme PvO a été instauré au cours de l'été 2000 dans les sites modèles sélectionnés par les 16 Länder. Les expériences acquises dans ces sites sont décrites au chapitre 2 de ce document. Une analyse des bonnes pratiques (« good-practice ») permet, par ailleurs, de mieux évaluer la performance et l'efficacité des mesures et des projets. Elle s'appuie sur la base de données des différents projets, mise en ligne au printemps 2001 et régulièrement actualisée depuis. Les résultats de cette analyse, les réponses des deux enquêtes réalisées auprès des sites du programme « Ville sociale » (pour les années 1999, 2000 et 2002) et les résultats du programme de veille scientifique sur place serviront de base à l'élaboration d'une évaluation nationale du programme « Ville sociale » prévue pour 2003.
Le premier bilan du programme « Ville sociale » présenté dans ce document, après tout juste trois ans de mise en œuvre, se base sur:
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Ville sociale – un programme contre l'exclusion sociale et spatiale
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Bien qu'il soit en place depuis relativement peu de temps, le programme « Ville sociale » a déjà trouvé un formidable écho favorable auprès de la population. Il a suscité un élan de revitalisation dans de nombreux quartiers classés comme quartiers défavorisés. Dans les communes participant au programme, de nouveaux systèmes d'organisation et formes de management visant au développement intégré des quartiers ont vu le jour, depuis des groupes de travail couvrant plusieurs domaines de compétences au niveau administratif jusqu'aux bureaux locaux dans les quartiers. Il s'agit de tenir compte non seulement des problèmes mais également des potentiels des quartiers défavorisés, de trouver les projets et mesures adaptés, et d'intégrer les acteurs locaux dans les processus et les prises de décision. Dans la plupart des cas, cela se traduit au niveau de l'aspect « technique » de la mise en œuvre du programme, mais cela reflète surtout l'émergence d'une nouvelle « philosophie » de travail administratif global, adapté à chaque quartier et reposant sur un dialogue intensif entre la politique, l'administration et les habitants.
Ainsi, le programme « Ville sociale » peut aussi être considéré comme un projet pilote visant à engager une réforme de la politique de renouvellement urbain, voire une réforme de la politique urbaine tout entière. La preuve en est: le programme suscite un vif intérêt dans le milieu politique et administratif, mais aussi dans la sphère économique, auprès des chercheurs scientifiques, des associations, des organisations et des initiatives. Cela se traduit, par exemple, par un grand nombre de manifestations et de publications ainsi que par la création de nouveaux cursus universitaires et formations professionnelles.
Le programme « Ville sociale » s'appuie en grande partie sur les expériences passées des Länder allemands ayant déjà mené des programmes spécifiques. Le programme en place depuis 1993 en Rhénanie du Nord-Westphalie, intitulé « Quartiers avec un besoin particulier de développement » (ILS 2000), ainsi que le « projet pilote de lutte contre la pauvreté » initié en 1994 à Hambourg (ville libre et hanséatique d'Hambourg 1997) ont, à ce titre, joué un rôle précurseur particulièrement important. Le programme s'est également inspiré des expériences faites dans d'autres pays européens, notamment en France, en Angleterre et aux Pays-Bas, de même que des résultats de l'initiative communautaire de l'Union Européenne URBAN I. Dans l'initiative conjointe « Ville sociale » engagée en 1996 par la conférence interministérielle de l'ARGEBAU, ces résultats ont été mis en commun et complétés au fur et à mesure par les expériences issues des programmes récents des Länder de la Hesse, de Berlin et de Brême, dans le but d'assurer un « développement durable » dans les « quartiers où le besoin de développement est prioritaire », et ce, à l'échelle nationale (ARGEBAU 2000). L'Institut Allemand d'Urbanisme a effectué des travaux préliminaires complémentaires devant aider à établir une structure d'organisation pour le programme national mené conjointement avec les Länder. Ces travaux font suite à la séance du Bundestag allemand sur l'aide au développement urbain début 1997 et s'appuient sur un bilan d'efficacité des programmes de développement urbain nationaux menés jusqu'alors (Becker et al. 1998).
En raison de l'approche toute nouvelle du programme, la mise en place de ce dernier s'est faite progressivement: le 5 juillet 1999, le programme a été rendu public lors d'une réunion d'ouverture à Berlin. Plus de 500 participants issus de différents secteurs politiques et sociaux ont assisté à une présentation d'expériences similaires menées en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas et ont pu s'informer des conditions d'application, des objectifs et des structures d'organisation concrètes de ce programme innovateur largement salué, visant à enrayer les disparités sociales et spatiales grandissantes dans les villes allemandes. Après un démarrage difficile, dû entre autres à la complexité du nouveau programme, la phase de réalisation a pu être entamée fin 1999. L es premières pierres pour la mise en place du programme ont été posées début mars 2000 lors de la « conférence de lancement » qui s'est tenue à Berlin et a rassemblé plus de 1 000 participants. Le ministère pour la Famille, les Personnes âgées, les Femmes et la Jeunesse, le ministère des Transports, de la Construction et du Logement, le président de l'ARGEBAU de l'époque mais aussi les responsables des 16 sites modèles – accompagnés de spécialistes de différents secteurs sociaux – ont fait part, à cette occasion, des premières expériences en matière de développement intégré de quartier. Les congrès d'impulsion sur le management de quartier à l'automne 2000 à Leipzig et sur les programmes d'action intégrée en 2001 à Essen, ont attiré plusieurs centaines de participants. Ils ont révélé le large intérêt suscité par la nouvelle philosophie, mais aussi les incertitudes encore nombreuses concernant la mise en place du programme.
Les expériences passées montrent qu'il existe parfois encore un décalage considérable entre la formulation des idées et des objectifs sur le papier et le travail sur le terrain dans les quartiers avec un besoin particulier de développement. La crainte d'une perte de pouvoir et d'influence, la peur d'une déprofessionnalisation des services publics et l'inquiétude quant à une autonomie financière expliquent les réticences et la frilosité de certains. D'autre part, les trop grands espoirs nourris un peu partout de voir rapidement des résultats significatifs ont plutôt tendance à en décourager beaucoup. La réussite durable du programme ne se fera que par un travail de longue haleine et une persévérance face à la complexité des problèmes et aux contraintes inévitables du travail de fond dans les sites participant au programme « Ville sociale ».
Les évolutions économiques, politiques et sociales auxquelles on assiste depuis la fin des années 60 ont entraîné une fragmentation socio-spatiale de plus en plus importante au sein des villes, ayant pour conséquence la revalorisation ou la dévalorisation de certains quartiers (Franke/Löhr/Sander 2000, p. 244-246). La forte segmentation du marché de l'immobilier y est également pour beaucoup: depuis le début des années 80, le nombre de logements réservés aux foyers à faible revenu a, par exemple, diminué de plus de la moitié dans toute l'Allemagne, alors que le nombre de foyers percevant les prestations sociales et les aides de l'État a augmenté presque proportionnellement. Les alternatives offertes par le marché de l'immobilier qui s'ouvre et se libéralise dans de nombreuses villes, de même que le peu d'attrait des logements sociaux incitent les habitants au revenu relativement plus élevé à quitter les quartiers défavorisés, et ce, toutes catégories de population confondues. Les logements devenus libres sont alors occupés par des familles issues de l'immigration – ceci vaut surtout dans les anciens Länder – de même que par des familles allemandes à faible revenu. À cause de la ségrégation sociale grandissante et de la concentration de familles défavorisées qui en résulte, les risques de conflits sociaux augmentent dans de nombreux quartiers. D ans les nouveaux Länder, de nombreux quartiers avec un besoin particulier de développement accusent un solde migratoire négatif et se vident de leurs habitants.
Dans tout le pays, on a vu apparaître une nouvelle forme d'inégalité sociale et spatiale (urbaine) depuis le début des années 90, qui se manifeste notamment par l'émergence de quartiers défavorisés. Ces quartiers avec un besoin particulier de développement sont souvent caractérisés par une multitude de problèmes complexes tous liés les uns aux autres. Parmi les plus fréquents:
Les problèmes évoqués par la quasi totalité des quartiers ayant participé à la première enquête du Difu (plus de 95 %) sont liés aux difficultés et aux tensions sociales ainsi qu'au manque de logements et d'espace résidentiel. Plus de 80 % des sites ont également signalé les déficits en matière de services de proximité et de centres (de quartiers), alors que près de trois quarts d'entre eux se sont plaints du manque d'offres d'emploi. Le taux de chômage moyen dans les sites participant au programme est de 19 %, un chiffre qui dépasse de loin la moyenne totale dans l'ensemble des villes (13 %). Dans la moitié des sites, plus d'un habitant sur cinq est à la recherche d'un emploi. Les anciens et les nouveaux Länder sont touchés dans une proportion pratiquement égale. Dans les sites modèles, le nombre de personnes percevant les aides sociales dépasse lui aussi largement la moyenne de l'ensemble des villes.
Dans de nombreux quartiers défavorisés, les liens sociaux n'existent pas. Dans certains sites se développe une « culture déviante » chez les enfants et les jeunes qui, évoluant dans un environnement privé de modèles positifs et de représentants d'une vie « normale », ne se voient plus transmettre les valeurs de l'école, de l'apprentissage et du travail. Dans un milieu frappé par le chômage, ce sont les aides de l'État et la petite criminalité qui viennent bien souvent remplacer le travail comme source de revenu et de consommation. De nombreux quartiers défavorisés sont confrontés à une perte de reconnaissance de la part du reste de la société. Ils véhiculent bien souvent une image négative pouvant aller jusqu'à la stigmatisation. Les conditions défavorables que connaissent de nombreux quartiers ne font qu'aggraver le phénomène: les quartiers défavorisés sont ainsi souvent entraînés dans une spirale sans fin.
Les habitants de ces quartiers subissent plusieurs formes d'exclusion: économique puisque le manque de qualification adéquate empêche beaucoup d'entre eux d'accéder à un premier emploi ; culturelle, la stigmatisation et la discrimination entraînant une perte de l'estime de soi ; sociale en raison d'une déconnexion du reste de la société « due à un isolement social et à une existence en vase clos » (Häußermann 2000, p. 13) ; institutionnelle enfin puisque le contact entre les habitants et les institutions politiques ou les services sociaux de l'État se fait de moins en moins.
Pourtant, tous les sites possèdent également de nombreux potentiels, notamment dans le secteur de l'urbanisme, comme l'a révélé l'enquête réalisée par le Difu en 1999/2000 – rénovation et modernisation des constructions, développement et aménagement d'espaces verts, d'espaces libres et d'espaces publics. Plus de la moitié des communes ont également indiqué qu'elles misaient beaucoup sur le secteur de l'économie locale, sur la création de nouveaux commerces et entreprises, mais surtout et avant tout sur les habitants des quartiers eux-mêmes qu'il faut considérer comme les acteurs centraux du développement de quartier.
Sans une intervention sociale de l'État, il semble impossible de stopper la spirale descendante dans laquelle se trouvent certains quartiers défavorisés. Le phénomène continuera à s'amplifier si la politique, l'administration, les habitants, l'économie et les acteurs locaux ne joignent pas leurs efforts pour y mettre un terme. Il est donc indispensable de mettre en place les bases d'une politique de quartier intégrée qui appréhende le quartier dans son ensemble et permette d'optimiser les potentiels déjà existants, afin d'améliorer les conditions de vie sur place et de créer des structures aussi autonomes que possible. Les approches sectorielles adoptées jusque là par les différents services spécifiques ne sont toutefois plus appropriées pour une telle politique. D'autre part, on constate un décalage de plus en plus important entre les problèmes socio-économiques et les mesures urbaines concrètes. C'est pour cette raison, et aussi parce que les villes ne peuvent relever seules les défis que leur impose l'évolution critique de nombreux quartiers, que le ministère des Transports, de la Construction et du Logement a élaboré le programme « Ville sociale » en juillet 1999, conformément à l'accord de coalition du gouvernement fédéral. En voici les points fondamentaux fixés dans l'accord administratif:
La mise en œuvre du programme place l'administration face à de hautes exigences, notamment en ce qui concerne:
Même si le programme « Ville sociale » ne s'applique qu'à une sélection de sites, ce sont tous les aspects de la ville qui doivent être pris en considération afin de pouvoir observer et analyser les dynamiques de développement d'un quartier en interaction avec d'autres régions et d'autres villes. C'est pourquoi il faut encourager un travail commun de renouvellement et de développement urbain qui fait appel non seulement aux différents domaines de compétences, mais aussi aux différents sites.
L'État a d'abord versé 100 millions de Deutschemarks par an pour le programme, qui tout comme l'aide au développement urbain, est renouvelable chaque année. Depuis 2001, le financement de l'État s'élève à 150 millions de Deutschemarks par an. Étant donné que les Länder et les communes participent au financement de l'État à raison de 150 millions de Deutschemarks chacun, le programme dispose à ce jour d'un budget total de près de 230 millions d'Euros (correspondant à 450 millions de Deutschemarks) par an. Cette somme doit être maintenue aussi longtemps que possible pour pouvoir poursuivre le programme. C'est ce qu'a affirmé le ministre Bodewig à l'automne 2001 lors du congrès d'impulsion sur « l'action intégrative pour le développement social des quartiers » à Essen-Katernberg.
Les fonds à l'aide au développement urbain – ainsi qu'au programme « Ville sociale » – sont accordés aux sites considérés comme exclus. Même si le panorama des sites participant au programme « Ville sociale » est très hétérogène, il ne regroupe que des sites particulièrement marqués par les problèmes. Le fait que le programme ne puisse pas résoudre tous les problèmes à lui tout seul indique bien la nécessité de compléter les mesures spécifiques aux quartiers par des stratégies urbaines globales. Le besoin « particulier » de développement dans les sites du programme « Ville sociale » implique une approche comparative au niveau de la ville tout entière pour pouvoir justifier du fait qu'il est plus urgent d'agir dans tel quartier plutôt que dans tel autre et que le développement y est prioritaire. La procédure de sélection devrait donc être transparente et suffisamment claire pour pouvoir trouver une légitimité au niveau de la politique communale. Une bonne sélection des sites du programme doit cependant s'appuyer sur des données précises par rapport à la situation réelle des quartiers, et pas uniquement sur des données générales publiées régulièrement par quelques villes au travers de rapports concernant, par exemple, la situation sociale, la pauvreté et la santé ou l'établissement de systèmes de monitoring (par exemple à Berlin, Duisburg, Essen, Gelsenkirchen et Munich).
En 1999, les Länder ont sélectionné 161 quartiers dans 124 villes et communes pour participer au programme « Ville sociale ». Aujourd'hui, le programme concerne 249 quartiers dans 184 villes et communes (2). En 1999 et 2000, les sites sélectionnés pour le programme comptaient environ 1,8 millions d'habitants. Un cinquième des sites se trouvent dans les nouveaux Länder. Une bonne moitié des sites du programme (54 %) se situent dans des villes de plus de 100 000 habitants, dont 23 % dans des villes de plus de 500 000 habitants. Près d'un tiers des sites se trouvent dans des villes de moins de 50 000 habitants. Le programme « Ville sociale » n'est donc pas destiné uniquement aux grandes villes, comme certains semblaient le penser. Quant à la localisation des sites par rapport à la ville, un tiers d'entre eux se trouvent en périphérie des villes ou en périphérie du centre, alors que près d'un cinquième se situe en centre-ville.
On distingue deux types de quartiers avec un besoin particulier de développement: d'une part, les quartiers densément peuplés, datant généralement des années de fondation du Reich (Gründerzeit - second empire allemand/industrialisation), avec des bâtiments anciens mal entretenus, présentant parfois des regroupements épars de petits immeubles, d'autre part, les nouveaux lotissements industrialisés construits entre les années 60 et 80, les grands ensembles préfabriqués (les Großtafelsiedlungen de l'Ouest et les Plattensiedlungen de l'Est), qui, avec 44 %, représentent presque la moitié des sites. Cette forte proportion de grands lotissements neufs montre bien l'importance du rôle des sociétés immobilières dans le soutien du développement intégré des quartiers.
Pour l'aide au développement urbain traditionnelle, la sélection, la superficie et la délimitation des sites jouaient déjà et jouent toujours un rôle important dans la mise en œuvre du programme, même si des questions subsistent quant à la capacité de financement et la rapidité de réalisation. C'est la raison pour laquelle la superficie moyenne des zones de rénovation était relativement réduite en 1984, avec 10,6 hectares (Autzen et al. 1986, p. 51 et s.). Les sites du programme « Ville sociale » sont, quant à eux, dix fois plus vastes, avec une surface moyenne de 116 hectares. Cela montre que la philosophie de renouvellement urbain, qui ne s'attache plus uniquement aux dysfonctionnements urbains et qui privilégie davantage une approche intégrée, a également une influence sur la sélection et la superficie des sites. Observer les quartiers sous l'angle unique de la structure de l'habitat ou de l'utilisation plus ou moins fonctionnelle de l'espace n'est plus suffisant. Il s'agit désormais d'appréhender les sites comme des espaces actifs (aux frontières fluctuantes) dans lesquels les rapports sociaux, l'utilisation de l'espace urbain, la gestion administrative des quartiers, les rapports symboliques au lieu constituent en quelque sorte un tissu de liens spatiaux.
La superficie des sites sélectionnés pour participer au programme « Ville sociale » varie considérablement puisqu'elle va de 950 hectares (Boy/Welheim à Bottrop) à 0,5 hectares (Ortskern Spiesen dans la Sarre). La Rhénanie du Nord-Westphalie compte les sites les plus importants avec une superficie moyenne de 301 hectares, suivie par la Saxe-Anhalt avec des sites faisant en moyenne 161 hectares. Les sites les plus petits se situent dans le Bade-Wurttemberg (35 hectares) et en Rhénanie-Palatinat (39 hectares).
Les sites comptent en moyenne 9 200 habitants. On note cependant une différence importante entre les anciens (8 400 habitants) et les nouveaux Länder (11 600 habitants), en raison de la proportion nettement plus forte de grands ensembles. Les écarts de population sont particulièrement frappants si l'on met en parallèle les sites les moins peuplés (Schwabach-Schwalbenweg avec 60 habitants ou Husterhöhkaserne en Pirmasens avec 107 habitants) et les sites les plus peuplés (Dortmund-Nördliche Innenstadt avec 54 000 habitants et Flingern/Oberbilk à Düsseldorf avec 42 000 habitants). Les sites regroupant plus de 25 000 habitants sont, d'une part, des vieux quartiers assez vastes datant des années de la fondation du Reich (par exemple à Leipzig-Est, Cologne-Kalk, Brême-Gröpelingen) et d'autre part, les grands ensembles préfabriqués de l'Est (par exemple à Halle-Neustadt, Berlin-Marzahn, Jena-Lobeda).
Certaines villes présentent de grandes superficies divisées en une multitude de zones reconnues comme « points chauds » ou « îlots difficiles ». Dans d'autres villes, au contraire, c'est plutôt l'aide au développement urbain basée avant tout sur l'investissement qui semble prévaloir. Les sites les plus petits, dont la superficie dépend presque exclusivement du volume d'investissement de la politique de l'urbanisme, peuvent difficilement répondre aux exigences du programme « Ville sociale » lorsque les potentiels du quartier (par exemple, le soutien de l'économie locale) ne sont pas exploités ou que l'infrastructure de proximité n'est pas intégrée dans les programmes de développement et d'utilisation. Dans ce contexte, la Rhénanie du Nord-Westphalie a émis par exemple un rapport d'évaluation dans lequel elle plaide pour une « délimitation plus souple des sites » (ILS 2000, p. 18), et le congrès d'impulsion sur l'action intégrée a insisté sur la prise en compte de « sites supplémentaires » devant bénéficier d'une « sécurité institutionnelle » (Spiegel).
2. |
Mobilisation des ressources – nouvelles formes de coopération et utilisation ciblée des ressources |
La mise à disposition de ressources financières est primordiale pour pouvoir engager le processus de développement des sites participant au programme « Ville sociale ». Outre les fonds propres du programme, des fonds provenant d'autres programmes de soutien sont également utilisés. La mobilisation des ressources, telle que l'entend le programme mené conjointement par l'État et les Länder « Quartiers avec un besoin particulier de développement – Ville sociale », est une approche stratégique visant à utiliser des ressources adaptées aux quartiers. Elle ne se résume pas à associer différents programmes d'aides pour financer une seule mesure ou un seul projet. Pour mettre en œuvre cette approche stratégique visant à mobiliser les ressources, il est nécessaire d'harmoniser les concepts et les processus au niveau de l'État. Il s'agit là d'un programme d'investissement autonome entrant dans le cadre de l'aide au développement urbain, basé sur l'article 104 a § 4 de la Loi fondamentale allemande (Constitution) de 1949. Tout comme le programme « Stadtumbau Ost » (renouvellement urbain Est), ce programme a valeur d'exemple dans le sens où il regroupe la politique de l'urbanisme et la politique du logement (Krautzberger/Richter 2001, p. 17).
Les ressources financières et les moyens juridiques dont dispose le programme « Ville sociale » ne suffisent pas à résoudre les problèmes complexes que connaissent les sites, même si, depuis le début du programme, près de 770 millions d'Euros ont déjà été investis au niveau des quartiers si l'on compte les fonds supplémentaires versés par les Länder et les communes. Le programme a donc pour but d'amener l'argent et le savoir-faire nécessaires dans les quartiers grâce à la mobilisation de ressources provenant de différentes sources, dont le secteur privé.
Les principes généraux de financement du programme, définis dans le chapitre 6.1 du catalogue de l'ARGEBAU, édition du 1 er mars 2000, sur le programme « Ville sociale – quartiers avec un besoin particulier de développement » s'inscrivent dans cette optique: « La résolution des problèmes de la ‘ville sociale' doit passer par une coopération intégrée des missions et des programmes d'aides afin de mettre en œuvre les mesures impliquant ou non des investissements. C'est la raison pour laquelle des liens doivent être établis en priorité entre les programmes déjà menés par les ministères ou services compétents s'occupant du financement ... Cette nouvelle approche montre clairement que la mobilisation des ressources financières pour les mesures essentielles au développement de quartier (aides à l'aménagement urbain et à la construction de logements, aides au logement, transports publics, aides à l'emploi et à la formation, mesures en faveur de la sécurité, des femmes, services d'aides aux jeunes et aux familles, politique économique, environnementale et culturelle du quartier, loisirs) est une tâche prioritaire au niveau des Länder et des municipalités. » Le chapitre 6.2 sur la « législation des aides financières » précise que: « Le financement des projets doit impliquer des fonds provenant de sources extérieures (sociétés immobilières, fonds structurels européen d'aide aux régions défavorisées, programmes d'aide à l'emploi). » Le catalogue de l'ARGEBAU fait partie de l'accord administratif sur le développement urbain, renouvelé chaque année entre l'État fédéral et l'ensemble des Länder concernés, et sert de base contractuelle à la mise en œuvre du programme.
La mobilisation des ressources ne s'applique pas aux mesures qui ne nécessitent pas d'investissement, comme le financement d'un management de quartier ou d'un fonds d'affectation. Ces mesures peuvent être financées directement par le programme puisqu'elles sont indispensables à une application efficace des projets d'investissement et au maintien de leur valeur sur la durée.
Conformément au partage des compétences stipulé par la Loi fondamentale, les Länder et les communes se voient confier une responsabilité particulièrement importante du programme en matière de mobilisation des ressources pour l'aide au développement urbain. Cependant, l'intensification et l'amélioration de la coopération entre les différents services compétents au niveau fédéral sont les clés de la réussite du programme (catalogue de l'ARGEBAU, 4.4 « Action au niveau de l'État fédéral »). Le ministère des Transports, de la Construction et du Logement a tenté de remplir cette responsabilité par des activités qui se répartissent sur quatre niveaux (3):
Le programme « Ville sociale » est également régi par le principe constitutionnel d'autonomie ministérielle (Ressortprinzip, Art. 65 de la Loi fondamentale allemande) déterminant le partage des compétences et la répartition des tâches entre l'État fédéral et les Länder(Art. 83 et suivants de la Loi fondamentale allemande). Cela complique la mobilisation au niveau fédéral puisque le ministère des Transports, de la Construction et du Logement ne peut pas satisfaire aux exigences des autres ministères, qui attribuent également une aide aux quartiers (par exemple le ministère de l'Économie et de la Technologie dont la mission d'intérêt commun est de promouvoir l'économie régionale) et souhaitent être impliqués dans la sélection des sites. En effet, le choix des sites participant au programme « Ville sociale » revient aux Länder. Aucune solution n'a encore été trouvée pour surmonter cette difficulté et établir une coopération efficace.
Dans la pratique, les différentes modalités de mise en place des aides pour chacun des programmes (conditions préalables, délais, principes de subsidiarité) posent également des problèmes. Contrairement au renouvellement urbain où des fonds sont dégagés pour un lieu donné, les aides à l'emploi et à la qualification professionnelle (par exemple les mesures de création d'emplois ou d'adaptation structurelle), les aides sociales ou les aides à l'enfance sont, quant à elles, attribuées au cas par cas. Dans presque tous les domaines politiques, les discussions s'orientent vers une attribution des subventions davantage axée sur des critères sociaux et territoriaux, ce qui est d'ailleurs déjà mis en pratique dans certains endroits. C'est le cas, par exemple, pour les principales mesures d'aide à l'enfance et de promotion de la santé publique, bien que, dans la pratique, cela pose encore d'importants problèmes au niveau de la mise en œuvre .
Au niveau de l'Union européenne, ce problème de subsidiarité et de partage des compétences ne se pose pas toutefois. Le programme URBAN II a la particularité de réunir les fonds disponibles pour toutes les actions de promotion du développement urbain. Tous les projets, aussi divers soient-ils, puisent ainsi dans la même source de financement. Les obstacles à surmonter pour participer à ce programme sont toutefois bien plus nombreux (évaluation ex-ante, définition précise des objectifs à atteindre, obligation de suivi et d'évaluation permanente). En Allemagne, seules 12 villes ont la chance de participer au programme.
Par ailleurs, le programme national « Ville sociale » mené conjointement avec les Länder est complété par le fonds d'aide aux régions défavorisées 2000-2006 de l'Union européenne. Dans le cadre de la politique européenne d'aménagement régional, l'UE accorde des fonds et met en place des projets pour le « renouvellement des quartiers urbains à problèmes ». Ces aides peuvent être attribuées par le biais du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) au titre du programme URBAN II, mais elles résultent également du principe d'application des aides de l'Union européenne pour les régions éligibles au titre de l'Objectif 1 et de l'Objectif 2. Les aides du Fonds Social Européen (FSE) peuvent être associées aux aides accordées par le FEDER.
Dans de nombreux Länder, des groupes de travail interministériels ont été mis en place par les gouvernements du Land. Ainsi en 1999, le Mecklembourg-Poméranie antérieure a formé un comité réunissant les représentants du ministère du Travail et de la Construction, du ministère des Affaires sociales, du ministère de l'Éducation, de la Recherche et de la Culture, du ministère de l'Intérieur, du ministère de l'Économie, du ministère de l'Environnement, de même que les représentants de l'association des Villes et des Municipalités du Mecklembourg-Poméranie antérieure et de l'association des sociétés immobilières de l'Allemagne du Nord ainsi que de l'Institut Allemand d'Urbanisme. Ce comité, placé sous la responsabilité du ministère du Travail et de la Construction, délibère sur les demandes d'aide, fournit un travail d'accompagnement des programmes, émet des publications et assure la mobilisation des ressources financières. Le manuel d'aide du Mecklembourg-Poméranie antérieure a été présenté en 2001 par le ministère du Travail et de la Construction, en accord avec ce groupe de travail appelé IMAG. En Rhénanie du Nord-Westphalie, les membres du groupe de travail interministériel coordonnent leur action dans chacune de leur compétence. Parallèlement, ils jouent le rôle d'interlocuteur entre les communes et le ministère de l'Urbanisme. Ce groupe de travail gère notamment les candidatures des communes pour le programme « Ville sociale » et harmonise les programmes d'aides en cours.
D'autres Länder, comme le Bade-Wurttemberg, renoncent à constituer de tels groupes de travail interministériels et se contentent de suivre un décret du gouvernement qui invite les ministères à mettre en œuvre leurs programmes en priorité dans les quartiers d'intervention du programme « Ville sociale ». Dans d'autres Länder encore, comme à Hambourg, la mobilisation des ressources n'est pas discutée au sein d'un cercle regroupant différentes compétences, mais s'inscrit, au contraire, dans un dialogue bilatéral avec chaque ministère correspondant.
La Saxe-Anhalt adopte, quant à elle, une approche plus ambitieuse: le programme URBAN 21 prévoit de regrouper tous les programmes du Land destinés au développement urbain. Seuls les projets qui suivent plusieurs des objectifs principaux présentés par l'UE dans son cadre d'action pour un « développement urbain durable dans l'Union européenne » peuvent bénéficier des aides. Cette initiative URBAN 21 est accompagnée par un groupe de travail présidé par le ministère de l'Économie et regroupant les délégués aux ministères les plus impliqués, des représentants des comités directeurs chargés d'administrer les districts (les Regierungspräsidien), de l'Association des Villes et Communes Allemandes, des associations régionales du secteur de l'immobilier ainsi que des instituts de veille scientifique comme le DSSW (Deutsches Seminar für Städtebau und Wirtschaft - Institut allemand pour le développement des centres villes). En accord avec les gestionnaires de fonds, ce groupe de travail décide ou non d'accepter telle ou telle demande de subvention.
À l'exception de la Saxe-Anhalt, aucun des autres Länder n'a réussi à uniformiser les réglementations des aides proposées par les différents ministères ou à mettre en place un bureau central répondant vraiment au principe d'unité des services administratifs du Land qui serait chargé de traiter toutes les demandes d'aides adressées au Land. En Basse-Saxe cependant, l'autorité de tutelle du Land qui a également élaboré un vaste catalogue énumérant les programmes d'aides applicables aux sites du programme « Ville sociale », conseille tous les demandeurs et les aide à trouver le service auquel ils doivent adresser leur requête. En Rhénanie du Nord-Westphalie, la société pour une promotion novatrice de l'emploi (GIB) et l'institut de recherche pour le développement urbain et régional (ILS) ont mis en place des organisations offrant des services de conseil pour déposer des demandes et mobiliser les ressources financières. Certains Länder, comme la Bavière ou la Rhénanie du Nord-Westphalie, font également appel aux autorités de leurs districts administratifs (Bezirksregierung) pour mobiliser les ressources. Mais là encore, une mobilisation efficace des ressources n'est pas facile à concrétiser. La tradition de l'action ministérielle et administrative en Allemagne est largement marquée par le cloisonnement vertical du travail des services administratifs établi depuis des décennies et qui a fait ses preuves, à l'Est comme à l'Ouest, au sein du gouvernement fédéral ou du gouvernement municipal, en passant par le gouvernement régional des Länder et celui des districts administratifs (Bezirksregierungen) (8).
Au-delà des initiatives évoquées, les actions en réseau commencent à se multiplier. Ceci s'explique par le nombre grandissant de programmes propres à certains services ministériels ou administratifs, mis en place notamment dans les quartiers avec un besoin particulier de développement. Ainsi, différents programmes ont été initiés en Rhénanie du Nord-Westphalie: le programme « 1 000 postes d'enseignants » lancé par le ministère de l'Éducation, le programme spécial émanant du ministère des Affaires sociales visant à éviter les pertes de logement, et le programme « un avenir pour les jeunes » qui encourage la pratique des activités physiques, sportives et ludiques dans les quartiers avec un besoin particulier de renouvellement (ce programme « Jugend mit Zukunft – Bewegung, Spiel und Sport in Stadtteilen mit besonderem Erneuerungsbedarf », a été rebaptisé « Werkstatt Sport », atelier de sport). Le ministère des Affaires sociales de la Hesse soutient le programme national « Ville sociale » mené conjointement avec les Länder, en encourageant la mise en place de mesures sociales complémentaires dans le cadre de l'initiative commune de la Hesse « Ville sociale » - HEGISS (9).
Malgré les efforts de mobilisation au niveau supérieur, les municipalités et les projets restent encore les instruments principaux de la mobilisation des ressources. Il faut mobiliser les fonds qui ne sont pas encore associés à d'autres, comme par exemple ceux du programme URBAN II de l'Union européenne. Lorsque les différents services administratifs et ministériels au niveau fédéral et régional ne parviennent pas à s'entendre sur les projets et à les coordonner, cela s'en ressent au niveau communal. L'étude effectuée par l'Institut Allemand d'Urbanisme sur les aides allouées en 1999 et en 2000, a montré que la mobilisation des ressources se limitait, la plupart du temps, aux domaines traditionnels visés par les aides en matière d'urbanisme, de construction de logement, ou aux domaines s'inscrivant dans le cadre de la loi allemande sur le financement des transports en commun ou des activités des services de l'administration du travail. Les expériences faites par les PvO en 2001 montrent que la mise en œuvre de la mobilisation des fonds pose encore des problèmes parfois considérables dans les sites où le programme est déjà appliqué. Reste à savoir si la deuxième enquête du Difu réalisée fin 2002 auprès des communes participant au programme fera apparaître des progrès significatifs dans ce domaine.
Dans de nombreux Länder, chaque Regierungsbezirk (autorité locale des districts administratifs) a établi la liste des programmes d'aide « intégrables » au niveau régional (dans des manuels). Dans d'autres Länder, ce travail reste encore à faire. Les PvO mis en place dans les 16 sites modèles attirent justement l'attention sur ce manque considéré comme un facteur particulièrement aggravant (10). Outre le manque, l'insuffisance voire le caractère obsolète des regroupements de programmes d'aides intégrés, des lacunes sont également à déplorer au niveau de l'harmonisation des programmes d'aides. De l'avis des communes, il serait utile de s'accorder sur les directives, les délais et les conditions de subvention, de telle sorte que les communes puissent mobiliser les fonds de la manière la plus juste possible et ce, à moindre coût. C'est bien souvent difficilement faisable, voire impossible, à cause notamment des exigences de subsidiarité réciproques.
De manière générale, il semble y avoir une certaine méconnaissance des sources de financement et des moyens d'en faire la demande. Les bureaux centraux en mesure de conseiller sur les demandes de subventions font défaut. Dans pratiquement tous les sites modèles du programme « Ville sociale », des comités d'orientation couvrant tous les domaines de compétences ont été mis en place au niveau de la commune comme instrument de contrôle. D'après les PvO, la tendance générale est à des dépenses trop élevées en matière de concertation entre les différents échelons administratifs de la commune, mais aussi au niveau des administrations des Länder. Il faut harmoniser davantage les accords conceptuels entre ces niveaux.
Les communes ont elles-mêmes créé de nombreuses structures interdépartementales pour être en mesure de prendre des décisions rapides sur des demandes provenant des quartiers participant au programme « Ville sociale ». Elles ont travaillé en étroite collaboration avec le management de quartier en place. Certaines administrations municipales envisagent de réorganiser leurs services pour être plus efficace au niveau des quartiers et ainsi réussir à coordonner leurs efforts sur le terrain et agir de manière préventive (Grimm/Micklinghoff/Wermker 2001).
Les sociétés immobilières sont les investisseurs privés les plus importants du programme « Ville sociale ». Elles modernisent leurs parcs de logements principalement dans les grandes cités et les grands ensembles préfabriqués, améliorent l'environnement résidentiel de leurs propres biens immobiliers, recrutent des gardiens ou des concierges (il s'agit d'ailleurs souvent de chômeurs de longue durée résidant dans le quartier et pouvant ainsi compléter leur formation) et emploient parfois même des travailleurs sociaux pour instaurer une certaine stabilité dans le quartier résidentiel (Sachs 2001, p. 133 et ss). Le montant de leurs investissements dépasse largement celui des aides attribuées par l'État dans le cadre du programme conjoint entre l'État fédéral et les Länder « Ville sociale ». Les intérêts économiques qu'y trouvent les sociétés immobilières motivent sérieusement leur engagement (11). La fédération nationale des sociétés immobilières allemandes (GdW, Bundesverband deutscher Wohnungsunternehmen e.V.) recense depuis peu les montants des investissements que ses membres ont injecté dans les quartiers participant au programme. Cela explique pourquoi l'on ne dispose pas encore de données significatives à ce sujet. Dans les vieux quartiers, les propriétaires privés sont majoritaires et jouent un rôle essentiel. Tout comme les sociétés immobilières, ils sont confrontés eux aussi à un cruel dilemme: privilégier la rentabilité à court terme ou préserver à long terme la valeur des bâtiments, opter pour la stabilisation de la structure de la population actuelle ou revaloriser le quartier et par conséquent, expulser les habitants.
Les prix du concours « Ville sociale » de 2000 et 2002 montrent un engagement profond de la part des différents participants qui suivent les approches et les objectifs du programme. Ce concours, qui n'est pas seulement ouvert aux sites du programme, récompense des approches innovatrices de mobilisation de ressources et de projets d'intégration. En 2000, 101 projets ont participé au concours dont 15 ont reçu un prix ou une récompense. Tout comme les nombreuses autres manifestations et initiatives organisées par les sociétés immobilières, les associations d'aide sociale et les autres organismes tels que les fondations (par exemple, la fondation Schader ou la fondation ZEIT), ce concours démontre que les objectifs et les approches du programme « Ville sociale » rencontrent un accueil favorable auprès d'un large public et bénéficient d'un large soutien. Ainsi, le réseau « Les communes du futur » de la fondation Bertelsmann, de la fondation Hans-Böckler et de l'agence d'expertise-conseil des pouvoirs publics (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, KGSt) a créé une section spéciale pour le management de quartier.
Le secteur des entreprises privées joue également un rôle important dans les sites du programme « Ville sociale ». La consolidation de l'économie locale est l'une des conditions préalables essentielles à un développement urbain positif et durable dans les quartiers. On ne peut pas chiffrer le montant total des investissements privés. Cependant, on peut supposer que, comme dans le cas des programmes traditionnels d'aide au développement urbain, les investissements augmentent au même rythme que la stabilisation ou l'essor qui commencent à se profiler dans les quartiers.
Les associations indépendantes d'aides sociales ont également un rôle essentiel puisqu'elles ont parfois recours à leurs propres fonds et à des fonds extérieurs pour investir dans des œuvres sociales au niveau des quartiers. Elles engagent des mesures sociales, apportent des aides pour les jeunes et la famille, assurent la promotion de la santé, encouragent l'intégration des étrangers et remplissent bien d'autres fonctions encore. Là non plus, on ne connaît pas l'importance des sommes engagées dans de telles actions, mais elles sont probablement considérables.
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Programme d'action intégrée – un instrument stratégique
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La mise en œuvre efficace des ressources financières disponibles nécessite un concept d'action défini. C'est la raison pour laquelle l'État et les Länder accordent une importance toute particulière au programme d'action intégrée dans l'application du programme « Ville sociale ». Pour bénéficier d'une aide financière, les sites doivent élaborer un tel programme (Art. 2, § 4 des accords administratifs conclus entre l'État et les Länder pour le développement urbain de 1999 à 2002): « Les mesures doivent s'inscrire dans un programme d'action intégrée favorisant la politique du développement urbain, pensé sur la durée et adapté aux quartiers. Le programme d'action intégrée (planification et mise en œuvre mais aussi contrôle des coûts et du financement) doit mettre à jour des approches de solutions intégrées et ciblées pour réussir à surmonter les problèmes complexes, envisager toutes les mesures pour atteindre les objectifs (y compris celles relevant d'autres compétences de construction et de financement) et présenter une estimation des dépenses ainsi que leur moyen de financement. » Pour être efficaces, les programmes d'action intégrée doivent répondre aux intérêts, activités et besoins des habitants du quartier. En d'autres termes, la population et les acteurs locaux doivent participer à leur élaboration et à leur amélioration.
Nombreux sont ceux qui considèrent le programme d'action intégrée (Becker/Böhme/Meyer 2001) comme un instrument stratégique de contrôle du développement intégré des quartiers. Dans la pratique, la mise en place de tels programmes suscite pourtant encore beaucoup d'incertitudes et de prudence. Des programmes d'action intégrée n'ont été élaborés que dans un bon tiers des sites modèles. Cette frilosité s'explique en partie par le fait qu'au moment où le programme est initié et que la demande est déposée, un grand nombre d'informations essentielles concernant les sites font encore défaut. D'autre part, des structures d'organisation, de management et de communication doivent être établies et en général, il existe une pression considérable quant aux délais.
Ce qui ne facilite certainement pas les choses non plus, c'est que les quartiers et le milieu politique nourrissent de grands espoirs de réussite basés sur une approche plutôt pragmatique donnant la priorité aux projets rapidement réalisables. Il n'est donc pas surprenant de voir, qu'en raison des différences de délais d'autorisation pour les programmes d'aide déjà en place, ainsi que pour l'élaboration de programmes d'action véritablement intégrée et concertée au sein du quartier, il faille souvent engager des projets et des mesures isolées en amont, et ce, bien qu'aucun programme d'action intégrée ne soit encore en place et donc, aucun cadre d'orientation général pour la mise en œuvre du programme en ce qui concerne l'élaboration ainsi que la réalisation des projets. Bien sûr, les réflexions quant à une utilisation groupée des ressources financières manquent là aussi.
Dans les quartiers où il est actuellement question de mettre en place des programmes d'action intégrée, les approches sont très variées. Il peut s'agir d'un aperçu commenté de la planification des mesures et/ou du cadre d'action d'un renouvellement traditionnel de la ville, largement axé sur l'aspect urbain. Il peut également être question d'élaborer un manuel complet contenant de nombreux éléments modèles ainsi que la description des mesures individuelles.
Pour les sites participant au programme « Ville sociale », il s'agit davantage de développer et d'asseoir une perspective d'avenir efficace, porteuse et durable faisant partie intégrante de la procédure du programme, en tenant compte des problèmes spécifiques, des potentiels et des ressources de chaque quartier. Pour ce faire, il est nécessaire de définir les champs d'action, de lancer des idées, de fixer des priorités pour pouvoir les concrétiser, de rassembler et de coordonner des aides ainsi qu'un financement. Une telle procédure nécessite de connaître parfaitement les rapports sociaux et de voisinage régnant au sein du quartier, mais exige également de définir clairement son rôle au sein de la ville tout entière. Lorsque des analyses et des enquêtes adaptées aux quartiers sont déjà en place, leurs résultats sont à prendre en compte dans le programme d'action intégrée global.
Des éléments de programmes d'action intégrée essentiels à une mise en place efficace de cet instrument sont présents à différents niveaux: dans les accords administratifs concernant l'aide au développement urbain, dans le catalogue de l'ARGEBAU, dans les expériences acquises par les sites modèles et les discussions du congrès d'impulsion consacré à ce thème, de même que dans les exigences des Länder par rapport aux programmes d'action intégrée, qui constituent pour eux la base de l'attribution des subventions accordées au programme « Ville sociale » et à l'aide au développement urbain traditionnelle ainsi que leur regroupement avec les fonds d'autres programmes. Ces éléments s'articulent notamment autour des points suivants:
Un contrôle efficace du développement des quartiers basé sur un programme d'action intégrée exige une concertation approfondie, non seulement entre tous les domaines de compétence concernés et les acteurs locaux, mais avant tout avec les habitants. Ceci vaut particulièrement pour les mesures et les projets relevant de plusieurs compétences, ainsi que pour la concertation entre les entreprises privées et l'intérêt commun. Les communes évaluent différemment dans quelle mesure des stratégies « ascendante » (bottom-up) et « descendante » (top-down) doivent ou peuvent être mises en place dans l'initiation et la poursuite des programmes d'action intégrée. Des propositions d'approches « descendantes » plus approfondies s'avèrent indispensables pour initier le processus, surtout au niveau des demandes de participation au programme et pour la phase de réalisation du projet en lui-même. Il est ensuite nécessaire de mettre rapidement en place des stratégies « ascendantes » qui permettent de poursuivre et d'améliorer les programmes. L'élaboration, la mise en place et la poursuite du programme d'action intégrée servent donc à la fois d'impulsion et de base pour la communication et la coordination entre tous les acteurs du quartier: habitants, administration, structures intermédiaires, économie, etc. Enfin, le programme d'action intégrée doit élaborer des perspectives d'avenir fiables et encourageantes permettant aux habitants de participer au processus de développement du quartier, de même qu'il doit établir la base de confiance nécessaire à l'engagement des entreprises privées.
L'élaboration d'un programme d'action intégrée devrait s'accompagner de processus de participation, d'implication et de concertation, de même que de cercles publics de discussion au sein du quartier. La formulation d'objectifs et de lignes directrices fait partie intégrante du programme d'action intégrée. Elle doit donc être transmise au niveau des quartiers de telle sorte que le plus grand nombre d'habitants puissent être impliqués. Toutefois, la question de savoir si ces lignes directrices doivent servir de cadre d'action et d'orientation pour le développement des sites ne doit pas être dissociée d'une discussion autour des mesures concrètes, des projets et des avancées progressives vers une amélioration rapide de la situation dans les quartiers (« Projets-phares ») ni d'une discussion autour des moyens d'atteindre les objectifs. Une coopération dans l'élaboration et la poursuite des programmes d'action intégrée offre une chance de comprendre son propre environnement, de développer une conscience collective au sein du quartier et de s'entendre grâce à des mesures, des projets et des procédés urgents.
Les programmes d'action intégrée doivent bénéficier d'un accompagnement politique qui passe par une participation du conseil municipal dans l'élaboration du programme ainsi qu'à tous les niveaux de son application. Les limites des programmes d'action intégrée se situent dans l'interaction entre l'élaboration du programme et sa mise en place sur le terrain (au sens de la formulation choisie dans les accords administratifs: « en accompagnement des mesures »). Il est donc indispensable de penser les programmes d'action intégrée comme des cadres d'orientation souples, de s'entendre continuellement sur le discours tenu dans les sites à propos du succès, de l'échec et du besoin de modification, afin d'adapter les programmes aux conditions changeantes (comme des systèmes qui évoluent avec des acteurs qui apprennent). Cela signifie donc que le développement des programmes d'action intégrée est particulièrement lié à la politique communale.
Mais l'aspect global de la ville ne doit pas être négligé pour autant. Les programmes d'action intégrée sont certes axés sur les problèmes et les potentiels de chaque site, mais ils doivent aussi s'inscrire dans un programme d'action global considérant l'ensemble de la ville. Le succès du programme « Ville sociale » dépend donc, entre autres également, d'une intégration plus ou moins réussie des mesures, projets, procédés et stratégies spécifiques dans la politique de développement urbain, et d'un contrôle des interactions qui existent à l'échelle de la ville. C'est le seul moyen d'éviter que les problèmes soient simplement déplacés ou que les stratégies adaptées aux quartiers soient bloquées par des responsables politiques à des échelons supérieurs. Cela concerne tout particulièrement les domaines de la politique du logement et des infrastructures.
Les expériences menées en Rhénanie du Nord-Westphalie, le Land qui pratique depuis le plus longtemps le développement intégré de quartier, ont clairement montré l'importance de développer d'un côté, les objectifs et les lignes directrices et d'un autre côté, de mettre en œuvre au fur et à mesure les éléments déjà existants du programme. C'est la raison pour laquelle il est nécessaire de définir des priorités claires pour la mise en œuvre de mesures et de projets. La particularité des « projets-clés » ou « projets modèles » réside dans le fait qu'ils couvrent plusieurs champs d'action à la fois. Ce sont donc des projets aux objectifs multiples, c'est-à-dire que le facteur intégratif est déjà contenu dans le projet et qu'une multitude d'acteurs aux qualifications et compétences différentes participent au développement et à la réalisation sur le terrain. La mise en œuvre et l'application des projets et mesures aux objectifs multiples requiert la collaboration et la mise en réseau des acteurs du développement de quartier, du développement économique et des initiatives locales de même qu'une coopération entre les entreprises et les écoles au sein du quartier.
Le grand nombre de projets et de mesures contenus dans le programme « Ville sociale » reflète la multitude des champs d'action intégrée du développement de quartier. Ces champs d'action doivent être associés aux programmes d'action intégrée en tenant particulièrement compte des mesures ne nécessitant pas d'investissement. La documentation sur les projets et mesures, contenue dans la base de données du Difu (12), présente 16 champs d'action qui sont ici brièvement exposés.
L'un des objectifs principaux du programme « Ville sociale » est de renforcer la capacité des habitants à travailler ensemble, à vivre ensemble et à établir des liens sociaux. Dans les champs d'action « Cohabitation de différents groupes ethniques et sociaux » et « Capacités, articulation et participation politique », l'effort personnel, la prise de responsabilité, la coopération et la communication doivent être renforcés par la mise en place d'installations adéquates comme des points de rencontre, l'organisation de rencontres et d'échanges, de même que des bureaux de consultation et d'aide aux habitants. Les difficultés sont surtout dues à un manque de « compétences linguistiques des deux côtés », autrement dit à un problème de communication.
Les champs d'action « Activités sociales et infrastructure sociale », « Écoles et éducation dans le quartier », mais aussi « Sport et loisirs » jouent un rôle particulièrement important dans l'organisation et le renforcement de la cohabitation ainsi que dans l'implication de nombreux groupes de population. Un rôle d'autant plus important lorsque les mesures, les services et les acteurs concernés travaillent main dans la main. Si les écoles s'ouvrent au quartier, elles peuvent alors remplir des fonctions sociales importantes à de nombreux égards, allant bien au-delà d'une simple mission éducative. Elles offrent un soutien individuel et parental, établissent des liens avec l'économie locale, se consacrent à la promotion de la langue et, en tant qu'Écoles Ouvertes, constituent un espace citoyens et un point de rencontre dans le quartier.
Les trois champs d'action « Emploi », « Qualification et formation » et « Création de valeur ajoutée dans les sites » s'orientent vers la politique du marché du travail, de l'emploi, la politique structurelle et la politique sociale, afin de trouver des stratégies pour renforcer l'économie locale. La création croissante de valeur ajoutée est la condition essentielle du développement de structures durables dans les quartiers: elle renforce d'une part la confiance en soi par une intégration dans l'économie du quartier, et d'autre part le pouvoir d'achat, important facteur de soutien pour les entreprises du quartier. Près de 70 % des sites du programme ont évoqué des déficits de l'économie locale lors de la première enquête menée par le Difu. Si les données par rapport aux mesures correspondantes (prévues) sont nettement moins nombreuses, cela s'explique notamment par le fait que le programme est relativement récent. Au moment où la première enquête a été réalisée, la plupart des sites venaient, en effet, tout juste de mettre en œuvre le programme. La moitié des conférences qui ont eu lieu à ce jour dans les sites modèles du programme « Ville sociale » étaient également consacrées au thème de « L'économie locale »: par exemple à Flensbourg-Neustadt, à Hambourg-Altona/Lurup et à Kassel-Nordstadt.
Les champs d'action de l'aide au développement urbain traditionnelle tels le « Marché immobilier local et secteur immobilier », le « Lieu d'habitation et lieu public », l'« Environnement » et les « Transports » jouent également un rôle-clé dans le programme « Ville sociale ». Cela s'explique par le besoin énorme de rénovation et de modernisation, notamment dans les nouveaux Länder, mais aussi par les programmes de financement très axés sur l'investissement, qui encouragent davantage l'utilisation de fonds pour les mesures d'urbanisme que pour les mesures socio intégratives par exemple. Les mesures concernant le secteur de l'immobilier comme la baisse des loyers, la politique spécifique d'occupation des logements et les services supplémentaires comptaient déjà parmi les classiques de la politique à l'époque du renouvellement urbain prudent. Dans le cadre du programme « Ville sociale », des approches telles que « Wohnen Plus », mais aussi l'établissement de régies communales de sociétés immobilières et de mesures d'encouragement à l'emploi dans le lieu d'habitation se multiplient. Les nouvelles approches en matière de législation sur l'aide sociale au logement sont également au cœur du programme.
Dans le domaine de la « Santé », le travail reste encore considérable. Jusqu'à présent, le programme « Ville sociale » s'est trop peu penché sur cette question, même si la santé est désormais un thème qui préoccupe de nombreux acteurs. En effet, la promotion de la santé encouragée par l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) depuis la fin des années 80, s'entend au sens large d'un état de bien-être physique, spirituel et social, et fait partie des thèmes fondamentaux des sites du programme « Ville sociale ». De nombreuses études ont prouvé que la pauvreté réduisait les chances de rester en bonne santé et qu'elle favorisait les comportements à risque, notamment par des rythmes de vie irréguliers, une alimentation peu saine et un abus de drogues. Les problèmes de santé, les troubles du comportement chez les enfants ou encore les troubles de la concentration et les handicaps moteurs, etc. se manifestent souvent à l'école. La mise en place de services de consultation et de traitement comme mesures de soutien et d'encouragement à la santé dans les sites du programme « Ville sociale » est indispensable pour améliorer et stabiliser les conditions de vie.
La coopération entre « la culture et le social » était déjà un point faible dans les années 80. La « Culture de quartier » ne jouait, jusque là, qu'un rôle relativement secondaire dans les sites du programme « Ville sociale ». Pourtant, là aussi la tendance est à une meilleure prise en compte des activités et des manifestations culturelles dans les programmes d'action intégrée. Développer les activités culturelles dans les quartiers défavorisés peut contribuer à encourager la communication au sein du quartier, à faire que les habitants s'impliquent, participent et mettent leur potentiel créatif en valeur, à affirmer l'histoire du quartier et des lieux, à ouvrir de nouvelles opportunités de vie et de perception.
Le champ d'action « Promotion et image » se présente comme un thème transversal du programme « Ville sociale » pouvant intégrer tous les autres champs d'action. Pour modifier l'image négative, déjà véhiculée par de nombreux sites du programme, qui empêche le quartier d'être enfin considéré comme un lieu social, et pour favoriser le développement d'une image positive, il faut non seulement apporter de nettes améliorations dans les quartiers, mais également développer des programmes complets de promotion intensive du quartier. Les mesures déjà en place pour renforcer l'image positive du quartier sont très diverses. Toutefois, la promotion effectuée au sein des quartiers semble souvent plus forte que les campagnes audiovisuelles menées à l'extérieur.
Le champ d'action « Évaluation des projets et des résultats, suivi » traite également différents thèmes de manière transversale, et est considéré comme faisant partie intégrante des programmes d'action intégrée. Le cas échéant, une évaluation appropriée des processus en place permet de réorienter les mesures du programme d'action intégrée. La sélection des sites du programme a révélé une méconnaissance de la situation concrète dans les sites. Ceci est également visible dans les statistiques. Ce qui a été dit sur le « besoin particulier de développement » des quartiers pourrait être étayé grâce à un suivi renforcé (monitoring) fournissant de nouvelles données et de nouveaux résultats.
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Management de quartier – instrument-clé de la mise en œuvre du programme
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Pour la plupart des Länder et des communes, il ne fait plus aucun doute que la mise en œuvre du programme « Ville sociale » ne peut être efficace que si elle repose sur une coopération souple entre les structures politiques et administratives. C'est la seule façon de mettre en place les mesures, activités et processus de mobilisation et de revitalisation indispensables au niveau des quartiers. Ainsi, la grande majorité des communes participant au programme « V ille sociale » considèrent le management de quartier comme l'instrument approprié pour réaliser les missions et remplir les objectifs complexes du développement de quartier intégré. Il apparaît pourtant que le management de quartier ne se réduit pas uniquement à une action de terrain, mais englobe également un vaste travail d'organisation du développement du quartier, et ce, à tous les niveaux de contrôle et d'intervention.
La mise en œuvre du programme « Ville sociale » montre clairement que l'Allemagne ne s'est pas encore mise d'accord sur une définition précise du management de quartier, ni sur la façon dont il devait être appliqué. Cela se traduit non seulement par des différences d'appellation – management, animation et coordination de district, de site, de quartier –, mais aussi par des différences profondes dans les formes d'organisation. Selon les Länder et les communes, cela va de la simple approche « descendante » (approche « top-down ») avec bien souvent une participation limitée des acteurs locaux, jusqu'à une délégation importante des responsabilités administratives auprès des responsables locaux chargés d'appliquer le management de quartier, qui se retrouvent toutefois surchargés de travail en raison des résultats trop exigeants qu'on attend d'eux.
À l'appui des expériences acquises dans de nombreuses villes ayant mis en place des programmes régionaux individuels ou le programme « Ville sociale », il est déjà possible de poser quelques jalons permettant l'ébauche d'un profil d'exigences pour un management de quartier efficace. Ces expériences sont d'abord analysées par l'institut allemand pour le travail social et le conseil au niveau du quartier (Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung, ISSAB) à Essen et par l'Institut Allemand d'Urbanisme. L'approche est actuellement retravaillée au sein du réseau de management de quartier dans le cadre du « Réseau: les communes du futur », pour lequel l'ISSAB et le Difu font office de consultants (Franke/Grimm 2001). D'après les résultats, le management de quartier peut être défini comme une approche stratégique visant à systématiser la mise en place dans les quartiers de structures autonomes, durables et efficaces, mobilisant tant les ressources humaines que les moyens logistiques pour assurer son propre développement. Dans cette optique, le management de quartier englobe les points suivants:
Les expériences parfois très différentes des villes qui participent déjà depuis longtemps à des programmes régionaux de développement intégré des quartiers, montrent que le management de quartier doit être compris en tant que processus complexe comprenant différentes stratégies de contrôle et d'intervention, de même que différentes démarches et méthodes. Il permet une collaboration entre différents domaines de compétences et est appliqué tant au niveau de l'administration, qu'au niveau du quartier ou des secteurs intermédiaires (cf. graphique MQ).
Les expériences (Franke/Grimm 2001) montrent qu'au niveau de l'administration, il s'avère utile de mettre en place non seulement un groupe de travail couvrant plusieurs domaines de compétence, mais également de nommer un chef de secteur qui remplisse les fonctions suivantes:
Au niveau des quartiers, la mise en place de bureaux locaux avec un personnel qualifié et un équipement approprié sont les conditions sine qua non pour une application efficace du programme « Ville sociale ». Ces bureaux ont notamment pour mission:
Afin de rapprocher les différents acteurs et intérêts des structures intermédiaires assurant le lien entre la politique, l'administration, le marché, le troisième secteur et la « société civile », il est indispensable de créer des postes d'animateurs de quartier chargés d'assurer les rôles suivants, par exemple par le biais de forums de participation:
Au-delà de l'organisation propre à chaque niveau, il est important d'établir une coopération entre ces trois niveaux. Cette coopération doit passer à la fois par des réglementations juridiques et par des structures de coopération et de communication aussi bien formelles qu'informelles (« management de jonction »). Ceci est surtout utile en cas de chevauchement des fonctions, lorsque par exemple le management de quartier des structures intermédiaires ainsi que les responsables locaux sont tous les deux impliqués dans l'organisation des bureaux de quartier, ou encore lorsque l'administration participe à l'organisation et à l'animation de manifestations aux côtés du management des structures intermédiaires. Au-delà de toute structure, le climat de coopération entre les différents acteurs impliqués joue un rôle essentiel dans la mise en place efficace du développement de quartier intégré. Comme le montrent les expériences faites un peu partout, les personnes agissant à chaque niveau et entre les trois niveaux, de même que leur capacité à coopérer sont déterminantes.
Les résultats de l'enquête menée par le Difu en 1999/2000 montrent qu'au moment du lancement du programme, seule la moitié des communes avaient déjà mis en place les premiers éléments d'un management de quartier. Plus de 40 % prévoyaient de le faire au moment de la mise en place du programme, alors qu'un dixième n'avait pas encore initié de management de quartier à cette époque et n'envisageait pas de le faire, même ultérieurement.
Dans tous les cas, l'organisation précise du management de quartier dépend de la taille des sites concernés, des problèmes spécifiques identifiables sur place ainsi que de la compétence et de la qualification des acteurs locaux professionnels travaillant déjà sur le terrain. L'évaluation réalisée au printemps 2001 dans le premier rapport des équipes « PvO » indique également que la mise en place du management de quartier dans les 16 sites modèles se différencie parfois considérablement d'une commune à l'autre, et qu'elle est plus ou moins présente au niveau de l'organisation des trois niveaux de l'administration, des structures intermédiaires et du quartier:
Au niveau des services administratifs, plus de deux tiers des sites modèles avaient mis en place un comité supérieur de direction ou de contrôle en 2001. À la même époque cependant, seule la moitié de ces sites modèles avait créé un groupe de travail inter administratif ou interservices. Dans quelques communes, la coopération entre les services ou les administrations prenait encore largement exemple sur l'aide au développement urbain « traditionnelle », restant de ce fait assez incomplète et ne prenant pratiquement pas en compte les champs d'action n'impliquant pas d'investissement.
Près de deux tiers des sites modèles avaient intégré les structures intermédiaires dans le management de quartier – avec toutefois des différences dans leur organisation et leur action. Très peu de communes avaient mis en place des conférences de quartier ou autres plates-formes de concertation dans leur site modèle. Près de la moitié des sites modèles offraient des rencontres régulières dans le cadre de « tables rondes » ou de « forums de quartiers » où des groupes de travail présentaient des thèmes concrets de projets. Dans quelques sites isolés, les questions de concertation dans les structures intermédiaires ont, au contraire, été traitées sans passer par une participation publique. Au niveau de l'application du programme, des bureaux PvO ont été mis en place dans douze des 16 sites ou étaient du moins sur le point d'ouvrir à l'été 2001, bien que le nombre de postes (prévus), l'accessibilité et les priorités de travail (envisagées) présentaient parfois des différences considérables.
De façon générale, il semble que dans les sites modèles, le niveau de direction supérieur dans l'administration ainsi que les bureaux de quartier représentaient les formes d'organisation les plus importantes du management de quartier. En revanche, seulement la moitié des sites modèles avait mis en place en 2001 une organisation comparable au niveau du travail administratif interservices et des structures intermédiaires. La communication entre le quartier, les structures intermédiaires et le niveau administratif a été établie, dans la plupart des cas, grâce à la participation des responsables locaux aux réunions de comités administratifs, qui par conséquent, n'a pas été particulièrement réglementée.
La réussite du management de quartier - et c'est là l'une des conclusions essentielles qui ressort des expériences de mise en œuvre du programme à ce jour - ne dépend pas seulement de l'organisation des trois niveaux représentés par l'administration, le quartier et les structures intermédiaires. Elle passe, avant tout, par des décisions politiques permettant l'élaboration de programmes d'action intégrée et la mise en place de nouvelles formes de coopération. Ainsi, l'ensemble du processus de développement des quartiers doit se faire avec le soutien de la politique municipale. L'intégration de la politique à tous les niveaux de prise de décision au cours du processus est indispensable pour pouvoir mettre en œuvre un management de quartier efficace. Pour certains responsables politiques (locaux), la mise en place d'une telle organisation signifie la perte de leur pouvoir. Il est vrai que la rivalité et la conservation du pouvoir peuvent bloquer les processus de partenariat et de soutien nécessaires. Ce « risque de conflit » peut être évité en amont grâce à des réglementations strictes sur le rôle de la politique et les compétences décisionnaires des comités de participation. Ce n'est que par une intégration politique que l'on obtiendra de véritables structures de prise de décision concertée « dans l'ombre de la hiérarchie », au sein de conseils et/ou d'organismes de représentation locale. La responsabilité du management de quartier elle-même devrait, tout au plus, se situer au niveau de l'administration, pour pouvoir également bénéficier du meilleur soutien possible à ce niveau.
Le management de quartier ne peut être efficace que si les barrières entre les différentes autorités compétentes sont abaissées et que des structures coopératives sont mises en place au niveau administratif. Le travail d'interconnexion et de mobilisation devrait être confié au(x) responsable(s) de quartier. Pour la gestion de projets individuels en revanche, il est préférable de répartir les responsabilités entre les employés des différents services concernés afin de ne pas surcharger de travail le ou les responsable(s) de secteur avec la mise en œuvre du programme « Ville sociale ».
Au niveau des structures intermédiaires, il s'avère indispensable de redéfinir les relations entre les animateurs de quartier et l'administration, aussi bien sur le fond que sur la forme, afin d'éviter les conflits de loyauté entre les acteurs impliqués dans le processus de management de quartier. Une telle réglementation peut passer par un cadre juridique. Il en est de même pour la réglementation des relations entre les structures intermédiaires et les quartiers. Là aussi, il apparaît judicieux de déterminer, dans le cadre d'accords et de contrats de qualité, le rôle et les formes que doit prendre la coopération. Les comités de travail intermédiaires et locaux doivent, par ailleurs, bénéficier d'un certain pouvoir de décision et de suffisamment de ressources matérielles pour être en mesure d'appliquer très rapidement les décisions. À ce propos, les fonds d'affectation spéciale jouent un rôle essentiel et nécessitent, eux aussi, l'élaboration d'une réglementation concernant la répartition de l'argent.
Le travail de terrain au niveau du quartier nécessite la mise en place de structures locales (par exemple un bureau de quartier). La participation et l'implication des habitants du quartier passe par la présence continue de spécialistes sur place et par des locaux ouverts proposant des services accessibles à tous. Dans la mesure du possible, la responsabilité du management de quartier devrait être confiée à des personnes ou des groupes travaillant déjà activement dans le quartier.
Tous les responsables locaux du management de quartier, que ce soit au niveau de l'administration, au niveau du quartier ou dans les structures intermédiaires, doivent posséder des qualifications particulières, dont, en premier lieu, d'excellentes aptitudes à communiquer et organiser. Face à la variété et à la complexité des exigences posées au management de quartier, quelques écoles supérieures (spécialisées) proposent, depuis la fin des années 90, des cursus universitaires permettant d'acquérir les nombreuses qualifications requises.
Ces qualifications, mais aussi l'engagement personnel et la capacité des managers de quartier à s'identifier à leurs fonctions complexes, ne peuvent être mis à profit que si les ressources humaines et financières nécessaires sont assurées par les communes, du moins à moyen terme .
Les expériences de mise en œuvre du programme « Ville sociale » faites à ce jour montrent clairement que la réussite du management de quartier repose à la fois sur des décisions politiques, des structures autonomes, une définition précise du rôle de chacun, des contrats de qualité ainsi qu'un engagement personnel dans tous les domaines de la société, dans tous les champs d'action et à tous les niveaux d'intervention. Ainsi – et c'est le constat qui a été fait dans tous les sites participant au programme « Ville sociale » – le rôle du management de quartier n'est pas de trouver des solutions provisoires à un nombre restreint de problèmes posés par le développement urbain (de quartier). Il doit, au contraire, adopter une approche et un mode d'action fondamentalement nouveaux, basés sur des processus courts, et visant à encourager le développement durable et la stabilisation des quartiers.
En raison de l'évolution des processus et de la nouveauté que représente le management de quartier dans le cadre de la mise en œuvre du programme « Ville sociale », quelques points centraux restent encore à éclaircir quant à l'organisation et à l'application. Les antagonismes entre « le monde administratif » et « le lieu de vie » soulèvent par exemple encore de nombreuses questions et se traduisent notamment par un système « à deux vitesses ». D'un côté, il y a les longues procédures administratives pour le traitement des demandes de subvention, leurs impératifs de délai en raison du droit budgétaire basé sur l'annualité des fonds, et leurs contraintes en terme de respect des délais des programmes et des délais d'octroi des fonds. De l'autre, il y a des processus qui évoluent, une dynamique interne, une complexité et des vitesses de fonctionnement nettement différentes au sein des quartiers.
De nouveaux processus de communication apparaissent non seulement entre les différents niveaux de contrôle et d'intervention, mais également entre les différents acteurs qui travaillent (doivent travailler) ensemble au niveau du management de quartier. Cela vaut particulièrement pour la coopération entre les professionnels de la planification et ceux du secteur social au sens large: pour une large moitié des communes, la planification urbaine, les secteurs du bâtiment et du logement ainsi que le renouvellement urbain orchestrent la direction de la mise en œuvre du programme « Ville sociale » et la réalisation du management de quartier. Parallèlement, les travailleurs du secteur social (par exemple les services d'aide à la jeunesse, les bureaux d'aide sociale ou les œuvres caritatives) revendiquent souvent un rôle plus important dans la mise en place du programme, le management de quartier local ayant pour vocation, à l'origine, de remplir ces fonctions. Ce problème peut être résolu en répartissant les responsabilités de la mise en œuvre du programme entre les services administratifs en charge de l'urbanisme et ceux en charge des questions sociales, ce qui, pourtant, n'a été réalisé que dans peu de communes jusqu'à aujourd'hui. Dans la plupart des cas, la coopération entre les acteurs du secteur social et ceux de l'urbanisme semble plutôt insuffisante et doit, par conséquent, être améliorée. Dans le Land de la Hesse, une solution de « tandem » a été adoptée, qui consiste à regrouper travailleurs sociaux et responsables de la planification au sein des bureaux de quartier. Cette solution semble marquer un pas dans la « bonne » direction au niveau de la mise en œuvre du programme.
Parmi les innovations essentielles en terme de participation que doit initier le programme « Ville sociale », figurent la création de structures de participation globales et adaptées au quartier, le rapprochement des initiatives et des organisations locales, la valorisation des compétences spécifiques capables de régler les problèmes, notamment des citoyens encore non organisés (Empowerment, implication), de même que l'intégration de l'économie locale et des autres acteurs locaux importants dans le travail de développement de quartier (Franke 2002).
La mise en œuvre du programme « Ville sociale » fait apparaître des différences d'une commune à l'autre dans la compréhension des termes d'implication et de participation. Quels sont les moyens et les objectifs ? Qui doit inciter qui à participer et à s'impliquer ? ll est rare que tout cela soit clairement défini. D'autre part, on dit souvent qu'implication et participation sont indissociables puisque l'implication sous-entend une participation et qu'en même temps, les formes de participation incitent à s'impliquer. En observant le travail sur le terrain, on constate cependant que, si de nombreuses communes offrent certes des formes de participation classiques dites « descendantes » (top-down) et espèrent ainsi générer une implication citoyenne, elles doivent pourtant constater que les comités de participation en place ne sont que peu ou pas du tout utilisés par la population « normale » du quartier. C'est pour cette raison que ce thème de l'implication citoyenne doit faire l'objet d'un traitement particulier et qu'il compte, d'ailleurs, parmi les points centraux du travail social effectué au niveau de la ville:
« Le travail de quartier, dans la tradition du travail social communautaire, désigne un processus d'implication des habitants du quartier, (en général) sur plusieurs années, qui ne s'attache pas à un projet ou à un thème précis, sans pour autant exclure les projets-phares individuels. Il vise essentiellement à mobiliser un quartier par le biais de multiples petites actions, et pour ce faire, s'appuie sur les intérêts souvent changeants exprimés directement par les habitants. Cette sorte de « mobilisation pour une cause » doit servir de base à des projets de plus grande ampleur » (Hinte 2001). Cependant, si les stratégies de développement de quartier étaient dominées par les projets individuels et sans cette « mobilisation » de la population, il s'agirait alors d'une « implication sans assise » qui n'aurait que peu d'influence sur la communauté et par conséquent, peu d'intérêt pour un développement durable du quartier. Il s'agit donc de « mettre en place les éléments collectifs d'une implication individuelle, de réunir les gens autour d'une table, de renforcer les liens de voisinage, de mobiliser les potentiels locaux. En d'autres termes, il s'agit de renforcer la communication, l'apport d'idées, l'organisation des ressources humaines et matérielles », « de prendre en compte les intérêts, les initiatives et les besoins existants et de les exploiter au mieux pour la vie en communauté » (Hinte 2001). Deux principes essentiels (ibid) du travail social adapté au quartier sont donc le besoin d'orientation – c'est-à-dire la question « Que voulez-vous ? » au lieu de « De quoi avez-vous besoin ? » – ainsi que l'utilisation des ressources disponibles du quartier. « Si l'on veut mobiliser les gens, élargir leurs propres champs d'action, il faut intervenir au sein même de leur lieu de vie » (Lüttringhaus 2001).
Dans ce contexte, l'implication fait intervenir toutes les techniques permettant de faire réagir les personnes ou groupes de personnes du quartier ou d'établir une communication entre elles. L'implication vise notamment à instaurer et à entretenir un contact avec les habitants du quartier, à identifier les problèmes auxquels ils sont confrontés dans leur vie de tous les jours, et à encourager la participation au développement du quartier. Il s'agit donc, avant tout, de méthodes adaptées à chaque projet, plutôt informelles et en grande partie s'adressant directement aux habitants: sondages actifs, services de consultation, travail de recherches, actions de rue, établissement de réseau et de communication entre les différents acteurs, institutions et organisations, arbitrage des conflits d'intérêt (médiation), organisation de réunions, fêtes (de quartier), manifestations et actions, rencontres de quartier ou d'immeubles, service d'informations. La promotion du quartier via des revues de quartier (en plusieurs langues), des affiches, des tracts, des brochures, des courriers circulaires, des offres Internet ainsi que l'utilisation de logos et de slogans fait partie du travail d'implication (Mohrlock et al. 1993, p. 223 et s.).
La participation, quant à elle, mise davantage sur des méthodes plus formelles et se base sur des procédures plus ou moins planifiées (programme concret, lieu précis, action modérée) en se donnant des objectifs concrets (par exemple une discussion autour de thèmes précis, l'élaboration de projets, la représentation de groupes d'intérêt). Parmi les formes de participation figurent des conférences de quartier, des forums de quartier ou de citoyens, des ateliers d'avenir, des rapports citoyens, des groupes de travail thématiques, des ateliers et des projets tournés vers la participation.
Au-delà des techniques d'implication et des méthodes de participation mises en place, il semble indispensable, pour le travail sur le terrain, d'établir le contact avec les habitants du quartier par le biais d'initiatives et d'organisations déjà existantes, comme les communautés d'intérêt – des commerçants locaux, par exemple –, les forums/initiatives/tables rondes/associations de locataires, les assemblées de citoyens, les réunions de parents, les paroisses ou les conseils de quartier, et de les impliquer dans le travail de réseau.
Les approches et techniques d'implication initiées par le travail social communautaire et le travail social de quartier, de même que les formes de participation évoquées sont connues depuis les années 70 et 80. La nouveauté du programme « Ville sociale » réside à la fois dans l'exigence d'une interconnexion de ces approches qui soit spécifique au quartier et dans la mise en place de structures de gestion et d'organisation administratives internes accompagnant ces formes d'implication et d'utilisation des ressources.
Le manque de pouvoir de décision au niveau des quartiers et, par conséquent, le manque de moyens pour intervenir rapidement ont longtemps été un frein à la réussite de l'implication et de la participation. La mise en place d'un fonds d'affectation ou d'un budget de quartier semble donc indispensable pour instaurer une implication citoyenne et initier un processus d'organisation autonome. Cela permettrait de réaliser de petits projets et mesures de manière rapide, sans passer par la bureaucratie. Ce qui compte, c'est moins le volume des ressources disponibles que la possibilité d'utiliser ces fonds directement sur place, en passant par des structures de décision légitimées démocratiquement.
Les communes ayant mis en place un management de quartier efficace dans le cadre de la réalisation du programme « Ville sociale » ont montré des résultats positifs en matière de participation et d'implication citoyennes. Des difficultés apparaissent cependant, lorsque le travail avec les habitants du quartier reste trop axé sur les procédés de participation traditionnels au niveau des structures intermédiaires, et que le travail d'implication sur le terrain n'a pas l'importance qu'il mériterait. En conséquence, de plus en plus de « professionnels » font partie des comités de participation dans certaines communes, alors que les groupes de population défavorisée – qui devraient être les premiers concernés par le programme « Ville sociale » – ne sont que peu voire pas du tout écoutés.
Dans les 16 sites modèles, ce sont surtout les fêtes (de quartier), les manifestations visant des groupes de population particuliers ainsi qu'un travail d'information général qui sont mis en avant dans le processus d'implication citoyenne, alors que les sondages actifs, le travail de recherches, les services de consultation et autres techniques de communication intensive sont moins fréquents. Il reste donc encore du travail pour pouvoir réaliser concrètement les objectifs du programme « Implication », ce que confirment certaines équipes « PvO »: en 2001, cinq des sites modèles n'avaient pratiquement mis en place aucune technique d'implication personnalisée, et cinq autres ont été instamment priés d'intensifier le travail d'implication par thèmes.
Les formes de participation les plus courantes dans les sites modèles sont les conférences ou les forums de quartier, la plupart du temps en liaison avec des groupes de travail indépendants travaillant sur des thèmes précis. Parallèlement, cinq sites n'avaient pas encore mis en place de comité de participation ou du moins la participation n'avait lieu que très ponctuellement.
P lusieurs méthodes de participation et d'implication peuvent s'avérer efficaces, comme le montre la multitude de projets des sites participant au programme. L'essentiel, cependant, est que les mesures correspondantes soient adaptées aux sites et aux habitants, dans toute leur diversité. Il est souvent difficile d'appliquer les expériences d'autres sites. L'implication des habitants du quartier nécessite une ouverture à de nouveaux procédés et à de nouvelles idées ; il faut également disposer d'un bagage de méthodes appropriées tout en tenant compte de la situation du quartier. En ce sens, le soutien des idées de la part des habitants et leur participation à la mise en œuvre des mesures et des projets sont au centre de l'implication citoyenne, même si celle-ci se heurte souvent aux idées concrètes de l'administration sur les projets, les délais et les résultats. Le manque de pouvoir de décision et l'absence d'un fonds d'affectation rendent le travail plus difficile. Les expériences ont montré qu'il ne fallait pas faire naître d'illusions quant à la réalisation des souhaits des habitants et que les procédures devaient être transparentes. Cela signifie notamment qu'il faut clarifier le caractère juridique ou la validité des décisions prises dans les comités de participation, de même qu'il faut déterminer à qui s'adressent les recommandations ou les décisions et comment doit se dérouler le reste de la procédure en dehors du comité. La participation et l'implication des habitants du quartier ne sont possibles que grâce à la présence continue indispensable de spécialistes sur place et à l'existence de lieux d'accueil ouverts proposant des services accessibles à tous.
Enfin, les expériences passées concernant l'application du programme « Ville sociale » ont montré que l'implication et la participation – de même que le management de quartier – avaient besoin d'un soutien aussi bien politique qu'administratif si elles voulaient être sérieusement considérées comme les instruments et les méthodes d'une concertation démocratique.
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Ville sociale – premier bilan et perspectives
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Depuis le début, le programme « Ville sociale » a soulevé autant d'enthousiasme que de critiques. Les échos positifs ont salué la volonté de l'État et des Länder de réagir face aux problèmes urgents des villes en adoptant une nouvelle approche politique et financière basée sur la coopération et par conséquent, en adaptant l'aide au développement urbain traditionnelle, axée sur des aspects urbanistiques et sectoriels, aux véritables besoins d'intervention dans les quartiers défavorisés. Scepticisme et prudence ont accompagné le programme lorsqu'on s'est aperçu qu'il résolvait les problèmes de la société tout entière au niveau du quartier et qu'il dissimulait, en réalité, la suppression des prestations sociales versées par l'État – sans pour autant s'attaquer aux causes réelles des problèmes. La « nouvelle répartition des responsabilités » entre l'État et la société émanant des hautes autorités fait retomber toute la responsabilité de la résolution des problèmes sur les seuls habitants du quartier.
Toutes les objections – qui concernent également le volume des subventions et les restrictions imposées si l'on veut les associer à l'aide au développement urbain –, soulignent cependant un point essentiel sur lequel tout le monde s'accorde: ce programme permet de prendre un tournant important puisque des mouvements importants visant à encourager la stabilisation des conditions de vie dans les quartiers défavorisés ont vu le jour et les premières pierres pour l'établissement d'une infrastructure autonome et durable ont été posées. Par ailleurs, il est également clair pour tout le monde, qu'une société posant la solidarité et l'équilibre social comme une nécessité doit tout faire pour initier et encourager des processus intégratifs et impliquant les habitants du quartier: la solidarité dans la ville suppose que tous les citoyens de tous les quartiers participent au développement de leur lieu de vie et aient leur place dans la prise de décision. C'est la seule façon de générer un sentiment de cohésion et de sécurité chez tous les habitants et de développer une certaine confiance.
Malgré la prudence encore de mise, due au fait que le programme est encore tout récent, le bilan des trois premières années d'application du programme est largement positif. Sur place, dans les administrations communales et étatiques ainsi qu'au niveau politique, beaucoup de choses ont évolué:
Les restrictions majeures par rapport au programme « Ville sociale » viennent du fait que l'alignement sur l'aide au développement urbain réduit la marge de manœuvre pour les mesures et projets n'impliquant pas d'investissement et rend la résolution des problèmes sur le terrain plus difficile. Le programme a justement pour objectif de surmonter ces obstacles ou du moins de les atténuer. Il vise principalement à renforcer la coopération entre les différents acteurs concernés afin de mobiliser les ressources pour le développement des quartiers. Cet objectif est malheureusement encore loin d'être atteint. Toutes les communes des Länder ne se sentent pas suffisamment soutenues dans leurs efforts, notamment face aux difficultés que soulève la mobilisation des ressources, une mission qui pèse encore bien lourd sur les acteurs communaux et locaux. La diversité des sources de financement, la multitude des interlocuteurs et le manque d'uniformisation des conditions d'attribution de subvention (délai d'octroi, sites ou groupes cibles, conditions de demande) restent des obstacles difficiles à surmonter. La réussite des Länder est jusque là très mitigée en ce qui concerne l'harmonisation des programmes et l'aide apportée aux communes.
Au niveau communal, les problèmes et les restrictions se concentrent surtout dans deux domaines:
Face à de nombreux problèmes, il est nécessaire de réorienter la mise en œuvre du programme vers le niveau communal:
Dans la première phase qui a suivi la mise en place du programme « Ville sociale », de gros doutes ont plané quant à la poursuite du programme, le contexte de dégradation des conditions sociales rendant la tâche difficile. Pourtant, on savait que la mise en œuvre du programme demanderait au moins dix à quinze ans si on voulait atteindre l'objectif qui consiste à créer des structures autonomes solides dans les quartiers. Il faut donc se réjouir du fait que tous les partis politiques représentés au Bundestag soulignent l'importance de poursuivre ce programme de développement innovateur.
Dans 90 % des sites participant au programme, un management de quartier a déjà été mis en place ou est en phase d'élaboration. Le management de quartier est un élément majeur de la mise en œuvre du programme, et à partir des expériences déjà réalisées en la matière, on peut définir les clés de la réussite du management de quartier: il doit reposer tant sur des décisions politiques et des structures autonomes aux compétences et responsabilités clairement définies que sur un engagement des acteurs impliqués, et doit, par ailleurs, intégrer tous les champs d'action et tous les niveaux (administration, structures intermédiaires, quartier). Les fonds d'affectation mis en place dans de nombreux quartiers se révèlent être un soutien extrêmement précieux pour encourager les habitants à s'engager.
À ce jour, toutes les communes n'ont pas accordé assez d'importance au programme d'action intégrée en tant que cadre et outil d'orientation stratégique. Les Länder jouent là un rôle essentiel dans la mesure où ils font le lien entre le développement et la poursuite de programmes d'action de qualité et l'octroi et l'attribution des fonds. Les bons projets doivent être « récompensés » en recevant des subventions. Il s'agit donc, de plus en plus, de s'orienter vers une attribution des fonds qui se base davantage sur la qualité des programmes d'action. Pour la réussite du programme « Ville sociale », il semble indispensable de mettre la barre plus haut lorsque l'on évalue le facteur intégratif, la capacité à résoudre les problèmes et l'efficacité des projets en tant qu'outils d'orientation et de coordination. En d'autres termes, il faut s'entendre sur des normes de qualité pour les programmes d'action intégrée.
Les expériences en Rhénanie du Nord-Westphalie montrent que l'on doit, dès le départ, privilégier l'établissement d'une infrastructure fiable tant sur le plan des ressources humaines que de l'organisation, ainsi que son institutionnalisation en tant que principe de base pour une structure autonome solide dans les quartiers. La diversité des projets et des mesures n'a d'effet positif sur le quartier que si ceux-ci sont menés sur le long terme.
Dans ce contexte, il est important d'évaluer le processus de veille et d'établir des rapports. Les expériences dans les sites modèles montrent clairement que les travaux de veille scientifique active et documentée, effectuée par les équipes « PvO », constituent un soutien important pour les communes et que, par conséquent, le souhait de poursuivre le programme demeure.
Même si dans la première enquête menée par le Difu, deux tiers des communes indiquaient qu'elles envisageaient ou avaient déjà mis en place un système de contrôle/d'évaluation et un monitoring, des questions plus détaillées ont révélé que leur définition de l'évaluation et surtout du monitoringétait très différente et que les projets aboutis, dans leur contenu comme dans leur méthode, étaient peu nombreux. Les approches adoptées jusqu'à présent s'appliquent à poursuivre les statistiques (habituelles) et les enquêtes individuelles dans les sites participant au programme (en général, des enquêtes préparatoires selon la législation en vigueur en matière d'aide au développement urbain). Il y a là encore, beaucoup de travail à fournir, l'évaluation étant, d'après le catalogue de l'ARGEBAU, « un élément indispensable du programme d'action intégrée » (ARGEBAU 2000, p. 19). Au niveau des Länder, des évaluations ont également déjà été exigées (la Bavière, Berlin et la Hesse). En Rhénanie du Nord-Westphalie et à Hambourg, des rapports d'évaluation ont déjà été fournis.
Dès le milieu des années 80, en raison des rénovations engagées dans tout le pays dans le cadre de l'aide au développement urbain, il était question « d'anticiper et de prévenir le déclin des quartiers et leur transformation en zones à problèmes » et d'empêcher que « les disparités sociales et spatiales s'aggravent mutuellement » (Autzen et al. 1986, p. 216). Une observation permanente et minutieuse est la base de la prévention. Il y a cependant encore beaucoup à faire. Dans ce contexte, il faut encourager non seulement tous les champs d'action du programme « Ville sociale » axés sur la prévoyance (notamment la formation universitaire et professionnelle, la qualification ainsi que la prévention de la santé), mais également la création de systèmes de monitoring englobant la ville tout entière et jouant le rôle de « sismographes » pour prévenir des évolutions négatives dans les quartiers.
(1) Cette enquête du Difu a été réalisée auprès de 199 sites sur les 210 participant au programme en 1999 et en 2000 ; soit un taux de réponse de 95 %. 
(2) Cf.
carte de l'Office fédéral du bâtiment et de l'aménagement du territoire (Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung - BBR) en annexe.
(3)
Des détails concernant les activités menées conjointement entre l'État et les Länder se trouvent dans la réponse faite par le gouvernement fédéral à la question de la CDU/CSU du 14/11/01 (cf. Deutscher
Bundestag, imprimé 14/7459).
(4) Un catalogue élaboré par le ministère des Transports, de la Construction et du Logement sur les initiatives menées par l'État dans le cadre du programme « Ville sociale » se trouve sur Internet: www.sozialestadt.de/programm/foerderprogramme/uebersicht-bmvbw.shtml
(5) Vous trouverez plus d'informations à l'adresse www.eundc.de
(6) Pour une vue d'ensemble sur le programme: www.sozialestadt.de/programm/partnerprogramme
(7) Vous trouverez des informations supplémentaires sur le thème de la pauvreté et de la santé à l'adresse suivante: www.gesundheitberlin.de.
(8) Tant que les différents niveaux sont impliqués.
(9) La directive est disponible à l'adresse: www.sozialestadt.de/gebiete/dokumente/hegiss.shtml
(10) Les documents publiés par les Länder concernant les programmes de subvention pouvant être intégrés au programme « Quartiers avec un besoin particulier de développement – Ville sociale » se trouvent sur Internet à l'adresse suivante: www.sozialestadt.de/programm/foerderprogramme/buendelung-laender.pdf
(11) Intervention de Hans Fürst lors du débat public dans le cadre de la conférence d'ouverture, dans: Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur): Documentation de la conférence d'ouverture, 1er /2 mars 2000 (= Documents de travail concernant le programme « Ville sociale » ; Vol. 4), Berlin 2000, p. 229.
(12) Voir à l'adresse suivante: www.sozialestadt.de/praxisdatenbank/
ARGEBAU, Ausschuss für Bauwesen und Städtebau und Ausschuss für Wohnungswesen, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative « Soziale Stadt », deuxième édition, mise à jour 01/03/2000, publié dans: Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur), Programmgrundlagen, Berlin 2000 (Documents de travail concernant le programme « Ville sociale », Vol. 3).
Autzen, Rainer, Heidede Becker, Rudolf Schäfer und Elfriede Schmidt, Erfahrungen mit der Sanierung nach dem Städtebauförderungsgesetz – Perspektiven der Stadterneuerung, Bonn-Bad Godesberg 1986 (Schriftenreihe des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Nr. 02 036).
Becker, Heidede, Christa Böhme et Ulrike Meyer, Integriertes Handlungskonzept. Steuerungs- und Koordinierungsinstrument für die soziale
Stadteilentwicklung, dans: Soziale
Stadt info 6, octobre 2001, p. 2-6.
Becker, Heidede, Thomas Franke, Rolf-Peter Löhr, Robert Sander et Wolf-Christian Strauss, Städtebauförderung und Ressourcenbündelung, Berlin 1998 (Difu-Materialien 3/98).
Deutscher Bundestag, 14. Wahlperiode (Éditeur), Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Abgeordneten Peter Götz, Dr.-Ing. Dietmar Kansy, Dirk Fischer (Hambourg), weiterer Abgeordneter und der Fraktion der CDU/CSU – imprimé 14/6085 – Das Programm « Die soziale Stadt » in der Bewährungsphase und seine Zukunftsperspektive für die Städte und Gemeinden, imprimé
14/7459 du 14/11/01.
Franke, Thomas,
Aktivierung
und Beteiligung im Rahmen des Programms »Soziale Stadt«, dans: Soziale
Stadt info 7, février 2002, p. 2–6.
Franke, Thomas, et Gaby Grimm, Quartiermanagement: Systematisierung und Begriffsbestimmung, documents de discussion, septembre 2001. www.sozialestadt.de/programm/grundlagen
(date: 02/2002).
Franke, Thomas, Rolf-Peter Löhr et Robert Sander, Soziale Stadt – Stadterneuerungspolitik als Stadtpolitikerneuerung, dans: Archiv
für Kommunalwissenschaften (AfK), Vol. 39, Nr. 2 (2000), p. 243-268.
Freie und Hansestadt Hamburg, Stadtentwicklungsbehörde (Éditeur), Evaluation der Maßnahmen zur Armutsbekämpfung als Bestandteil sozialer Stadtentwicklung, Hambourg 1997.
Grimm, Gaby, Gabriele Micklinghoff et Klaus Wermker Raumorientierung der Verwaltung. Vom Modell zur Regelstruktur: Erweiterung der Verwaltungsreform-Debatte um den räumlichen Aspekt, dans: Soziale
Stadt info 6 octobre 2001, p. 13-17.
Häußermann, Hartmut, Die Krise der »sozialen Stadt«, dans: Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. B 10-1 (2000).
Hinte, Wolfgang, Bewohner ermutigen, aktivieren, organisieren. Methoden und Strukturen für ein effektives Stadteilmanagement, dans: www.stadtteilarbeit.de/Seiten/Theorie/Hinte/Quartiermanagement.htm
(date: 09/2001).
ILS Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (Éditeur), Analyse der Umsetzung des integrierten Handlungsprogramms für Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf, Dortmund 2000.
Krautzberger, Michael, et Birgit Richter, Neue Herausforderungen im Städtebau, dans: Bauen und Siedeln, Nr. 3-4 (2001).
Lüttringhaus, Maria, Förderung von Partizipation durch integrierte Kommunalpolitik. www.stadtteilarbeit.de/Seiten/Theorie/Luettringhaus/Buergerbeteiligung.htm
(Stand: 9/2001).
Mohrlock, Marion, Michaela Neubauer, Rainer Neubauer et Walter Schönfelder , Let's Organize! Gemeinwesenarbeit und Community Organization im Vergleich, München 1993 (Reihe Gemeinwesenarbeit, AG SPAK Bücher M 113).
Sachs, Michael, Wohnungsunternehmen gestalten soziale Stadt, dans: Bundes-SGK Sozialdemokratische Gemeinschaft in der Bundesrepublik Deutschland e.V. (Éditeur), Zukunft Stadt. Mit den Menschen für die Menschen, Berlin 2001, p. 133-141.
Spiegel, Erika, Integrativ, kooperativ, aktivierend und umsetzungsorientiert – Konzepte und Verfahren für die soziale Stadt, dans: Deutsches Institut für Urbanistik (Éditeur), Integratives Handeln für die Stadtteilentwicklung. Documentation (A Document de travail du programme « Ville Sociale », Vol. 6, en préparation).
