Europäische Strukturpolitik und Stadterneuerung - Erfahrungen aus den neuen Bundesländern mit der Gemeinschaftsinitiative URBAN |
Dr. Kathleen Toepel (DIW)
Robert Sander (DIFU)
Wolf-Christian Strauss (DIFU)
In der Europäischen Union leben rund 80 % der Bevölkerung in Städten. In städtischen Gebieten konzentrieren sich einige gravierende regionale Probleme der Europäischen Union wie fehlende wirtschaftliche Perspektiven, niedrige Einkommen, soziale Spannungen und allgemein schlechte Lebensqualität. Auch in einzelnen Quartieren deutscher Städte, vor allem in den neuen Bundesländern, ist eine solche Konzentration von Problemlagen zu beobachten. Seit Beginn der 90er Jahre haben Überlegungen an Bedeutung gewonnen, die europäische Strukturpolitik [2] auch auf diese Probleme auszurichten.
Die wichtigsten Instrumente der Europäischen Union zur Überwindung der wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten innerhalb der Gemeinschaft sind die Strukturfonds: der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) und der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, Abt. Ausrichtung). Im Zeitraum 1994 bis 1999 stehen aus diesen Fonds insgesamt 183 Mrd. Euro [3] zur Verfügung. Die Mittel werden im Rahmen von sechs Zielen eingesetzt, wobei die Ziel-1-Gebiete, zu denen die ostdeutschen Bundesländer zählen, die höchste Förderpriorität genießen.
Ein kleiner Teil der Mittel der europäischen Strukturfonds (bisher 9 %) ist für die sogenannten Gemeinschaftsinitiativen [4] vorgesehen. Über diese Initiativen werden Mittel für spezifische Maßnahmen im besonderen Interesse der Gemeinschaft bereitgestellt, die zur Lösung schwerwiegender Probleme bestimmter Regionstypen beitragen.
Eine dieser Gemeinschaftsinitiativen ist URBAN. Sie verfolgt das Ziel, die Lebensqualität in den benachteiligten Stadtquartieren zu verbessern. Von 1995 bis 1999 stehen insgesamt 891 Mill. ECU aus dem EFRE und dem ESF für URBAN-Programme in 118 europäischen Städten zur Verfügung.
In Ostdeutschland wurden acht Städte für diese Förderung ausgewählt: Berlin, Brandenburg (Havel), Chemnitz, Erfurt, Halle (Saale), Magdeburg, Rostock und Zwickau. Für diese Städte wurden rund 83 Mill. ECU aus dem EFRE und dem ESF bereitgestellt (Tabelle). Hinzu kommen noch vier Städte in den alten Bundesländern (Kiel, Duisburg, Saarbrücken und Bremen), die zusammen rund 31 Mill. ECU erhalten.
Für die ostdeutschen Städte wurde nun erstmals eine Zwischenevaluierung der Gemeinschaftsinitiative URBAN vorgenommen. Diese Studie ordnet sich in eine Reihe von Zwischenbewertungen der Strukturfondsinterventionen zur Mitte der aktuellen Förderperiode (1994-1999) in allen Förderregionen Europas ein. Damit können sowohl wichtige Hinweise für die Wirksamkeit des Programms gegeben als auch vor allem Empfehlungen für zukünftige Fördermaßnahmen für städtische Problemgebiete formuliert werden.
Im Vordergrund stehen hier konzeptionelle Fragen und Umsetzungsaspekte der Gemeinschaftsinitiative in den neuen Bundesländern. Die Untersuchung basiert auf der Analyse einer Vielzahl von Dokumenten der beteiligten Städte, auf Ortsbegehungen sowie auf Interviews mit den Akteuren vor Ort in den Stadtquartieren, in den Stadtverwaltungen sowie auf Bundes- und Landesebene.
Direkte und indirekte Effekte der URBAN-Förderung konnten zum jetzigen Zeitpunkt kaum erfaßt werden, vor allem weil die meisten Projekte gerade erst fertiggestellt wurden oder sich noch im Bau befinden. Der größte Teil der URBAN-Projekte sind zudem Infrastrukturvorhaben, die erst langfristig ihre vollen Wirkungen entfalten. Eine umfassende Effizienzanalyse ist deshalb gegenwärtig nicht zu leisten.
Die ausgewählten URBAN-Gebiete in den neuen Bundesländern liegen meist am Innenstadtrand. Allen Gebieten gemeinsam ist die Vernachlässigung zu DDR- Zeiten. Fast alle Gebiete waren zum Flächenabriß und Wiederaufbau im Rahmen des industriellen Wohnungsbaus bestimmt. Daraus resultiert ein großer Instandhaltungs- und Modernisierungsstau. Die Ausstattung der Wohnungen weist in fast allen Bereichen erhebliche Mängel auf und entspricht nicht den gängigen Standards. Erst langsam, mit fortschreitender Klärung der Eigentumsverhältnisse, beginnen bauliche Erhaltungsmaßnahmen. Hinzu kommen die unzureichende Ausstattung mit soziokultureller Infrastruktur, ein Mangel an Grünflächen sowie starke Umwelt- und Verkehrsbelastungen.
Die wirtschaftliche Lage in den Quartieren ist geprägt vom Strukturwandel in den neuen Bundesländern. Vielfach entstanden Gewerbebrachen, die nur schwer einer neuen Nutzung zuzuführen sind. Auch hier herrschen ein schlechter baulicher Zustand, eine unzureichende städtebauliche Ordnung und eine mangelhafte infrastrukturelle Ausstattung vor.
Alle URBAN-Gebiete außer denen in Zwickau und Magdeburg haben seit 1994 massive Bevölkerungsverluste erlitten. Typisch ist die zunehmende Überalterung der Quartiere. Die Arbeitslosigkeit in den URBAN-Quartieren ist deutlich höher als im gesamtstädtischen Durchschnitt. Es besteht die Tendenz zur Konzentration benachteiligter Bevölkerungsgruppen in den Quartieren. Armut und Suchtprobleme sind zunehmend erkennbar.
Oberstes Ziel der Gemeinschaftsinitiative ist die Verbesserung der Lebensqualität für die Bevölkerung in den benachteiligten Quartieren, die kleinräumig abgegrenzt werden. Hierzu werden integrierte Maßnahmenbündel zur wirtschaftlichen Entwicklung, zur sozialen Eingliederung, zur Verbesserung der Umweltbedingungen sowie zur Sanierung von Infrastrukturen gefördert. Die Projekte sollen Vorbildcharakter für andere Städte haben. Priorität erhalten besonders innovative Projekte, die sich in eine integrierte langfristige Strategie der städtischen Entwicklung einordnen. [5]
Die Meßlatte für die URBAN-Förderung liegt damit sehr hoch. Sie stellt große Anforderungen an die Innovationsfähigkeit der Stadtverwaltungen, an die Verknüpfung verschiedener Politikfelder und die Bündelung von Fördermitteln sowie an die Einbeziehung der ansässigen Bevölkerung und verschiedener lokaler Akteure.
Der hohe Anspruch führte dazu, daß die Mehrzahl der Städte bei der Aufstellung der Operationellen Programme [6] mit überhöhten Erwartungen an die Realisierung herangegangen ist. Die Umsetzbarkeit einzelner Maßnahmen wurde häufig überschätzt, die möglichen Probleme der Koordinierung innerhalb der Verwaltung sowie des Managements eines EU-Programms wurden hingegen unterschätzt. Wichtige Fragen (Managementstrukturen, integrierter Ansatz) blieben vor Beginn der Förderung ungeklärt. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, daß die meisten Städte vorher wenig oder gar keine Berührung mit EU-Programmen hatten.
Generell lassen sich in Abhängigkeit von der Problemlage, dem artikulierten Bedarf im Quartier und den zur Verfügung stehenden sonstigen Fördermaßnahmen in den Quartieren unterschiedliche "Philosophien" erkennen: Zum einen fördert URBAN ausschließlich einige wenige "Leuchtturmprojekte" mit Ausstrahlungswirkung auf das Gesamtquartier (z.B. in Halle) und zum anderen viele kleine und unterschiedliche Projekte im gesamten Quartier von lokaler und nachbarschaftlicher Bedeutung, um eine breitere Flächenwirkung direkt über die URBAN-Maßnahmen zu erreichen (z. B. in Rostock). Berlin, Magdeburg, Erfurt und Chemnitz sind Beispiele für eine Kombination beider Ansätze. In einigen Städten finanziert URBAN nur "Leuchtturmprojekte", die Flächenwirkung auf das Quartier wird durch die Städtebauförderung erreicht (z. B. in Zwickau).
Die Förderschwerpunkte der einzelnen Städte weichen allerdings nicht wesentlich voneinander ab. Sie lassen sich um fünf Ziele gruppieren:
Einleitung neuer wirtschaftlicher Tätigkeiten und lokale Schaffung von Arbeitsplätzen; Förderung der Humanressourcen; Verbesserung der soziokulturellen Infrastruktur; Verbesserung der Umweltbedingungen; Einbeziehung und Mobilisierung der einheimischen Bevölkerung.
Damit und mit der geplanten Mittelverteilung setzen die URBAN-Maßnahmen, so wie sie konzipiert sind, an den Problemschwerpunkten und Hauptdefiziten der Gebiete an. Die Entwicklung der sozioökonomischen Lage in den Städten und Stadtvierteln gibt keinen Anlaß für eine andere Orientierung der Programme.
Typisch für die URBAN-Programme ist die Einbeziehung vieler verschiedener Akteure (unterschiedliche Dezernate bzw. Abteilungen in der Stadtverwaltung, externe Projektmanager, Ministerien des jeweiligen Bundeslandes) und der hohe Stellenwert der Bürgerbeteiligung im Stadtquartier.
Dabei unterscheiden sich die Organisationsstrukturen sowie die lokale Beteiligung in den einzelnen Bundesländern bzw. Städten erheblich. Der horizontale Koordinierungsaufwand (zwischen einzelnen Verwaltungen und Ämtern in der Stadt) und der vertikale (zwischen Kommune und Land) sowie die Kooperationsbereitschaft zwischen einzelnen Ebenen (Verwaltungen, Träger, Projektmanagement) sind sehr unterschiedlich ausgeprägt und nicht immer effizient organisiert. Zeitverzögernd wirken sich z. B. die in den einzelnen Ländern gewählten Verfahren der Antragstellung, Prüfung und Bewilligung von Projekten aus. Hemmend waren auch häufige Personalwechsel in den Verantwortlichkeiten auf Landes-, aber auch auf kommunaler Ebene. Inzwischen sind jedoch stabile Lösungen gefunden worden.
Darüber hinaus stellen aber auch gesamtquartiersbezogene verfahrensorientierte Ansätze, wie bei der Bürgerbeteiligung, integrierte Ansätze dar. Nicht in jedem Falle und nicht bei jeder Maßnahme läßt sich ein integrativer Ansatz erkennen. Sie können jedoch insofern als Elemente einer integrierten Strategie angesehen werden, als sie das Quartier insgesamt aufwerten.
Andererseits wird unter dem integrierten Ansatz der Einsatz und das Zusammenwirken von EFRE und ESF sowie verschiedener nationaler Fördertöpfe verstanden. Im Vergleich zur Ziel-1-Regelförderung gelingt es im Rahmen von URBAN deutlich besser, [7] sowohl den EFRE mit dem ESF als auch in Kombination mit anderen nationalen Förderprogrammen (z. B. Städtebauförderung, Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur") kleinräumig integriert einzusetzen und verschiedene Maßnahmen sinnvoll zu vernetzen. Es gibt kaum URBAN-Maßnahmen mit ESF- Finanzierung, die keine bewußte Verknüpfung zu EFRE-geförderten Maßnahmen aufweisen.
Der integrierte Ansatz mit der Bündelung von Mitteln und Maßnahmen in Problemquartieren hat sich bewährt und ist besonders gut zur Lösung komplexer Problemlagen in den Stadtquartieren geeignet. Die Problemsituationen in den Quartieren erfordern ein multisektorales Herangehen. Erfolgsbedingung für die Verwirklichung eines solchen integrierten Ansatzes ist eine zentrale Koordination in einer Hand, mit der dieser Ansatz gezielt umgesetzt wird.
Zukünftig sollte die Festlegung und Abgrenzung des Fördergebiets auf der Basis von vorbereitenden Untersuchungen (ähnlich wie bei der Festsetzung von Sanierungsgebieten nach õ141 Baugesetzbuch) vorgenommen werden. Damit wird die Abgrenzung der Fördergebiete auf der Basis ihrer funktionalen Beziehungen möglich und auf eine nachvollziehbare Grundlage gestellt.
Die URBAN-Projekte sollen dem Anspruch gerecht werden, innovativ zu sein und Modellcharakter für andere Städte zu haben. In den ostdeutschen Städten wird die Innovativität in erster Linie auf die eigene Stadt und auf die besonderen Bedingungen in den neuen Bundesländern bezogen. In anderen Städten der Europäischen Union sind jedoch durchaus vergleichbare Projekte zu finden.
Sicherlich führen die Spezifika einzelner Projekte (vor allem bezogen auf die vorhandene Bausubstanz) dazu, daß die Projekte als Ganzes nicht einfach auf andere Städte übertragbar sind. Es geht vielmehr darum, aus den Projekten übertragbare modellhafte Aspekte herauszufiltern. Was einer Stadt innovativ und übertragenswert erscheint, kann in anderen Städten schon längst verwirklicht sein oder nicht zu den lokalen Bedingungen passen. Oftmals sind es "nur" Projektideen oder eine besondere Herangehensweise.
Felder für Innovationen ergaben sich bisher auf dem Gebiet der Bürgerbeteiligung, der Ämterkoordinierung, im Hinblick auf den integrierten Ansatz sowie hinsichtlich baulicher und technischer Lösungen. Als modellhaft für die jeweilige Stadtverwaltung werden vor allem die Verfahren der Bürgerbeteiligung und der Ämterkoordinierung angesehen.
Hauptelement der Netzwerkarbeit ist die Durchführung von regelmäßigen Netzwerksitzungen und thematischen Arbeitskreissitzungen als Plattform für den Erfahrungsaustausch. Hinzu kommen die direkte Beratung und Unterstützung der Städte bei praktischen Fragen der Umsetzung sowie die Informations- und Kontaktvermittlung. Durch Presse- und Öffentlichkeitsarbeit wird das Netzwerk nach außen vertreten.
Der Erfahrungsaustausch im Rahmen des URBAN-Netzwerkes wird von den Städten als sehr nützlich eingeschätzt. Hervorgehoben werden vor allem die daraus entstehenden persönlichen Kontakte zu anderen Stadtverwaltungen.
Einflußmöglichkeiten auf die weitere Abwicklung der Programme sind angesichts der nur noch kurzen Restlaufzeit der Programme [8] begrenzt. Im Einzelfall mag es zwar noch Umschichtungsbedarf geben, dringenden Handlungsbedarf zur Veränderung der Umsetzung gibt es jedoch nicht. Kurzfristig notwendig ist jedoch die Verbesserung der Begleitsysteme, da bisher kaum quantitative und qualitative Daten für die Evaluierung verfügbar sind. Die finanziellen Begleitsysteme sollten systematisch um die Darstellung von Wirkungsindikatoren erweitert werden. Zur Erfassung von sozioökonomischen Veränderungen in dem geförderten Stadtquartier (Bevölkerungsentwicklung, Arbeitslosigkeit usw.) wird der Aufbau eines Stadtteilmonitoring empfohlen.
Die Fortführung des integrierten URBAN-Ansatzes zur Stadtentwicklung ist auch nach dem Jahr 1999 grundsätzlich empfehlenswert. In einer neuen Förderrichtlinie sollten die Kernelemente von URBAN aufgegriffen werden: Vergabe auf der Basis von Entwicklungskonzepten einschließlich der Durchführung von vorbereitenden Untersuchungen und Stärken-Schwächen- Analysen, kleinräumige Abgrenzung der Fördergebiete, integrierter, multisektoraler Ansatz, hoher Stellenwert der Bürgerbeteiligung und lokaler Initiativen.
Das breite multisektorale Spektrum möglicher Maßnahmen sollte nicht eingeschränkt werden. Die Programme sollten einerseits soweit vorstrukturiert sein, daß Entwicklungsziele auf Quartiersebene erkennbar sind, andererseits aber so offen sein, daß für lokale Initiativen zur Maßnahmenkonkretisierung ausreichend Spielräume bleiben. Es kommt darauf an, möglichst einfache und flexible Antrags- und Bewilligungsverfahren zu finden. Die Einschaltung externer Projektmanager hat sich bewährt und sollte fortgeführt werden.
Die neuen Bundesländer bleiben nach dem Jahr 2000 Ziel-1-Region der europäischen Strukturfondsförderung. Jetzt kommt es auf die Integration des URBAN-Ansatzes in die Regelförderung des EFRE und ESF an. Am effizientesten wäre ein eigener Schwerpunkt "Stadtentwicklung" in den neuen Operationellen Programmen, der über eine Förderrichtlinie - auf Länder- oder Bundesebene - umgesetzt wird, die die genannten Kernelemente von URBAN aufnimmt. Die Aufteilung verschiedener Maßnahmen innerhalb eines Quartiers auf unterschiedliche Förderschwerpunkte würde die Gefahr einer Zersplitterung der Verantwortlichkeiten in sich bergen und die Umsetzbarkeit des integrierten Ansatzes beeinträchtigen. Das breite multisektorale Förderspektrum sollte nicht durch die Zuordnung von Einzelprojekten oder des gesamten Ansatzes zu sektoral orientierten Förderschwerpunkten und deren Förderrichtlinien eingeschränkt werden.
Der Beginn einer neuen Förderperiode der europäischen Strukturfonds steht kurz bevor. Die Förderperiode 2000 bis 2006 ist mit einer tiefgreifenden Reform der Förderbedingungen [9] auf europäischer Ebene verbunden. Die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission über die endgültige Form der Strukturfondsverordnungen sind bisher noch nicht abgeschlossen. Gleichwohl haben die Vorbereitungen für die neue Förderperiode in den Mitgliedstaaten und Regionen bereits begonnen.
Für die Fortführung des integrierten URBAN-Ansatzes zur Stadtentwicklung über das Jahr 1999 hinaus tun sich nun mehrere Wege auf:
Das Europäische Parlament hat gegen den Willen der Europäischen Kommission einerseits durchgesetzt, daß es auch in der neuen Förderperiode (2000 bis 2006) eine Gemeinschaftsinitiative URBAN geben wird. Dafür werden rund 700 Mill. Euro aus dem EFRE zur Verfügung stehen - deutlich weniger als in der vorangegangenen Förderperiode. Es wird daher eine bedeutend geringere Anzahl von Städten davon profitieren können. Details der Ausgestaltung der neuen Gemeinschaftsinitiative liegen noch nicht vor.
Andererseits wird zukünftig bei der Förderung der Strukturfonds außerhalb der Gemeinschaftsinitiativen in den Ziel-1- und Ziel-2-Gebieten den Problemen von Stadtregionen auf EU-Ebene ein größerer Stellenwert eingeräumt. Es ist Sache der Mitgliedstaaten, inwieweit sie in ihrer Gebietsauswahl und inhaltlichen Ausrichtung der Operationellen Programme diesem Anliegen entsprechen wollen. In allen deutschen Ziel-1-Regionen ist jedoch ein eigener Förderschwerpunkt vorgesehen, der die Kernregelungen des URBAN-Ansatzes, wie oben empfohlen, aufgreift. In den alten Bundesländern steht die Fördergebietsabgrenzung für das neue Ziel 2, die auch städtische Gebiete enthalten kann, noch nicht fest.
Zusätzlich gibt es Überlegungen, die bisherige deutsche Städtebauförderung um einen neuen Programmansatz "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt" zu ergänzen. Auch dieser spiegelt im wesentlichen den integrierten Handlungsansatz von URBAN wider. Die Umsetzung soll hier im Rahmen einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern [10] erfolgen. Ebenfalls wird über eine Kofinanzierung aus den europäischen Strukturfonds nachgedacht.
Bislang stehen diese drei Möglichkeiten, den URBAN-Ansatz in Deutschland fortzuführen, unverbunden nebeneinander. Ihre Umsetzung und ihr mögliches Zusammenwirken sind noch völlig unklar.
Im vorangegangenen Förderzeitraum enthielten die URBAN-Programme in Ostdeutschland Elemente, die sich deutlich von der normalen Förderung abheben. Zu nennen wären zusätzliche Fördertatbestände, der integrierte Ansatz und die breite Bürgerbeteiligung.
Wenn - wie in den neuen Bundesländern - die Inhalte und Verfahren bereits auf die Regelförderung übertragen werden, stellt sich die Frage nach der besonderen Qualität und dem Mehrwert einer Gemeinschaftsinitiative. Solange nicht eine neue Qualität deutlich wird, ist eine Gemeinschaftsinitiative nicht hinreichend begründet. Dies kann jedoch erst abschließend beurteilt werden, wenn die inhaltliche Ausrichtung der neuen Initiative bekannt ist.
| Stadt
|
Gesamt-
volumen (1)
(Mill. ECU)
|
EFRE
|
Darunter
ESF
|
Fordersumme je Einwohner
im Fördergebiet
(ECU)
|
| Berlin |
31,487
|
13,034
|
3,394
|
475
|
| Brandenburg |
9,178
|
5,940
|
1,260
|
2136
|
| Chemnitz |
14,454
|
8,199
|
1,189
|
1807
|
| Erfurt |
17,531
|
12,956
|
0,195
|
1399
|
| Halle |
5,173
|
2,744
|
-
|
1035
|
| Magdeburg |
20,081
|
12,205
|
0,675
|
1330
|
| Rostock |
17,648
|
9,884
|
2,361
|
2912
|
| Zwickau |
19,684
|
8,701
|
1,078
|
4496
|
| Bremen |
16,310
|
6,520
|
1,480
|
625
|
| Duisburg |
18,650
|
6,811
|
1,289
|
863
|
| Kiel |
14,986
|
3,657
|
3,453
|
414
|
| Saarbrücken |
22,572
|
5,617
|
2,383
|
729
|
