Aufgabe der Bundesländer ist es, den Erfahrungsaustausch und Wissenstransfer zwischen den am Programm teilnehmenden Städten und Gemeinden zu organisieren. Dabei geht es ebenso wie beim Erfahrungsaustausch zwischen den Bundesländern um Good Practice und Qualitätsstandards vor allem bezogen auf die instrumentellstrategischen Handlungsfelder. Schließlich hängt der Erfolg des Programms davon ab, inwieweit es gelingt, im Zusammenwirken von Bund und Ländern den Programmansatz Soziale Stadt zu verstetigen sowie Restriktionen und Schwachstellen abzubauen. Ohne ergänzende Reformen der öffentlichen Leistungssysteme auf gesamtstaatlicher Ebene bleiben aber Umsetzungserfolge des Programms nicht nur auf räumliche, sondern auch auf inhaltliche Inseln beschränkt und langfristig in ihrer Wirkung begrenzt, weil den Problemen in den Stadtteilen mit einem Ergänzungsprogramm der Städtebauförderung nicht ursächlich begegnet werden kann.
Erfahrungsaustausch und Vernetzung der Akteure
Die Implementation eines derart komplexen Programms wie Soziale Stadt, das noch dazu mit einem neuen Politikansatz gekoppelt ist, ist mit einem hohen Bedarf an Erfahrungsaustausch, Wissenstransfer, Kooperation und Öffentlichkeitsarbeit verbunden. Die Bundesländer unterstützen ihre Städte und Gemeinden dabei unterschiedlich intensiv. Insbesondere Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und das Saarland organisieren für ihre Teilnahmestädte einen umfassenden Erfahrungsaustausch einschließlich der Vergabe von Gutachten und Begleitforschung.
Als besonders nützlich für die alltägliche Umsetzungspraxis erweisen sich neben gezielten Beratungs- und Fortbildungsangeboten veröffentlichte Arbeits- und Orientierungshilfen: beispielsweise Ratschläge für die Erarbeitung von Integrierten Handlungskonzepten und für die Einrichtung von Quartiermanagement, Förderfibeln und Bündelungsberatung, Vorschläge und Konzepte zur Evaluierung. Empfehlungen zur Erarbeitung und Fortschreibung der Integrierten Handlungskonzepte gibt es von Bayern, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Sachsen. Besonders detaillierte Vorgaben für das Quartiermanagement liegen aus Berlin, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen vor. Förderfibeln oder vergleichbare Kataloge wurden von Bayern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen herausgegeben. Zur Evaluierung gibt es in Bayern, Bremen, Hamburg und Mecklenburg- Vorpommern Vorüberlegungen; im Saarland und in Sachsen-Anhalt sind Evaluierungsaktivitäten stark durch den gleichzeitigen Einsatz von Strukturfonds- Programmen der EU geprägt, bei denen Evaluierung als Fördervoraussetzung vorgeschrieben ist. Konzeptionell und in der Durchführung am weitesten fortgeschritten sind Berlin, Hessen und Nordrhein-Westfalen.
Bei der Harmonisierung der Förderprogramme besteht besonders großer Nachholbedarf, hier sind der Bund, stärker aber noch die Länder gefordert. Trotz Informationsund Koordinierungsbemühungen über interministerielle Arbeitsgruppen, Beratungsangeboten zu Antragsverfahren und Bündelung von Fördermitteln kann der Anspruch auf eine effiziente Mittelbündelung noch nicht realisiert werden. Zu sehr scheint die traditionell vertikale Ausrichtung der jeweiligen Fachverwaltungen das Verwaltungshandeln weiter zu prägen. Hier gehen Nordrhein-Westfalen und Hessen eigene Wege, indem sie ressortspezifisch angelegte Landesprogramme aufgelegt haben, die gezielt in den Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf einzusetzen sind.
Insbesondere geht es beim Erfahrungsaustausch in den Ländern und bundesweit auch darum, über die Handhabung von Regelungen und den diesbezüglichen Interpretationsspielraum aufzuklären. Dies betrifft beispielsweise die Förderfähigkeit von Projekten und Maßnahmen im nicht-investiven Bereich durch Mittel des Programms Soziale Stadt. Am Beispiel der Hürden, die sich aus Artikel 104 Absatz 4 Grundgesetz für die Finanzhilfen des Bundes an die Länder ergeben, zeigt sich, dass die Bundesländer die Regelungen unterschiedlich interpretieren. Bei weiter Auslegung sind Mittel der Sozialen Stadt nicht nur einsetzbar für Quartiermanagement, sondern auch für Verfügungsfonds, Öffentlichkeitsarbeit und Fortbildung, wenn dies zur Vorbereitung, Begleitung und langfristigen Absicherung sowie Akzeptanz von Investitionen erforderlich ist.
Stärker und nachvollziehbarer als bisher sollten darüber hinaus Qualitätsstandards diskutiert und im Wege von Förderungszusagen auch berücksichtigt und durchgesetzt werden, z.B. zu Integrierten Handlungskonzepten, Quartiermanagement, Ressourcenbündelung, Evaluierung und Monitoring. Damit würde der Qualitätswettbewerb verstärkt. Insgesamt erscheinen die Konditionen der Beantragung öffentlicher Mittel bisher noch zu wenig an Qualitätsstandards ausgerichtet. Im Wege des Antragsverfahrens sollte es nämlich darum gehen, mehr die guten Ideen, Innovationen und kreativen Konzepte zu fördern, weniger die Konkurrenz um die größten Probleme.
Verstetigung
des Programms
Das Programm Soziale Stadt wird gegenwärtig von vielen Professionen und Institutionen sowie den Akteuren vor Ort unterstützt und getragen. Doch Engagement und Begeisterung erlahmen, wenn Verunsicherungen auftreten. Grundvoraussetzungen für den Umsetzungserfolg des Programms sind deshalb Verstetigung und verlässliche Rahmenbedingungen. Die Sanierungsverfahren der traditionellen Städtebauförderung haben trotz allen Drängens auf "Zügigkeit" im Durchschnitt fünfzehn Jahre beansprucht und die Erkenntnis zutage gefördert, dass es sich bei der Stadterneuerung um eine Daueraufgabe handelt. Es wäre daher unrealistisch, wenn bei einem so komplex-komplizierten Programm wie der Sozialen Stadt nach drei Jahren Laufzeit bereits der Nachweis langfristig tragfähiger Verbesserungen erwartet wird.
Die Problemlagen in vielen Programmgebieten sind komplexer als ursprünglich angenommen und erfordern insbesondere in der Anfangsphase stärkere finanzielle Unterstützung - auch aus Programm-Mitteln der Sozialen Stadt. Insbesondere das Quartiermanagement auf lokaler Ebene, an das eine Vielfalt von Ansprüchen und Aufgaben herangetragen wird, ist häufig unterbesetzt. Außerdem kann das Programm in manchen Stadtteilen aufgrund der Überlagerung mit besser ausgestatteten Programmen kaum eigenständige Wirkung entfalten. Vor diesem Hintergrund erscheint eine Mittelaufstockung sinnvoll und wünschenswert, insbesondere dann, wenn die Maßnahmen und Projekte einem Controlling im Rahmen der Prozessevaluierung unterzogen werden.
Die prekäre kommunale Finanzsituation schafft in einigen Städten und Gemeinden für das Aufbringen des Eigenanteils und im Vorfeld schon für die Antragstellung Barrieren. Immerhin für zehn Prozent der Programmgebiete werden in der Umfrage "Fehlende Eigenmittel der Kommune und leere Kassen" als Problem genannt. Für ein Fünftel aller Programmgebiete werden denn auch im Rahmen der Kofinanzierung Zusatzmittel eingesetzt. Wegen der Probleme, die Komplementärmittel aufzubringen, sind bereits Städte aus dem Programm ausgestiegen, und es ist zu befürchten, dass hier noch weitere Einbrüche erfolgen. Deshalb sollte die Möglichkeit erwogen werden, den Eigenanteil zu verringern oder zuzulassen, dass er mit Hilfe von Dritten aufgebracht wird, die keine Förderung durch den Bund beanspruchen.
Die Programmgebiete übernehmen einerseits die Gesamtstadt entlastende Funktionen, indem sie Wohnort für Menschen sind, die anderswo keine Wohnung bekommen, andererseits dienen sie als Experimentierfeld für eine zukunftsfähige Entwicklung der Städte. Dies schon legitimiert einen verstärkten Ressourceneinsatz, der auch noch durch die besondere Problemdichte in den Quartieren begründet ist.
Längerfristig ist zu erwägen, inwieweit und wann integrierte Stadtteilentwicklung von der reaktiven Notfallorientierung und Sondermaßnahme zu einer präventiven Daueraufgabe umgestaltet werden sollte. So wurde in den Niederlanden der Schwerpunkt von quartiersbezogenen Ansätzen auf eine integrierte kommunale Entwicklungsplanung verlagert. Anregungen ergeben sich sicher auch aus Ergebnissen des "Ideenwettbewerbs Stadt 2030" (1), im Rahmen dessen zu "Fragen der Integration einer solidarischen Stadtbürgerschaft angesichts zunehmender Tendenzen von Ungleichheit, Ausgrenzung und Fragmentierung" gesamtstädtische Zukunftskonzeptionen entwickelt werden, die als Orientierungshilfe für Entscheidungen über die anzugehenden Prozesse und Projekte dienen sollen.
Rechtliche
Verankerung des Programmansatzes
Das Programm Soziale Stadt entfaltet schon jetzt faktische Ausstrahlungswirkungen auf andere Formen der Stadterneuerung. Angestoßen wurden hierdurch nach Angabe einiger Länder insbesondere eine Ausweitung der Sanierungsziele und eine Stärkung der Mittelbündelung. Gleichwohl besteht vielfach eine für die nachhaltige Verfolgung der Ziele der Sozialen Stadt abträgliche Unsicherheit - nicht nur über die Fortführung der Förderung, sondern auch hinsichtlich des partizipatorischen, kooperativen und integrativen Ansatzes des Programms. Es erscheint daher insbesondere auf kommunaler Ebene für die Stabilität der Umsetzung des Programms und die Stärkung von dessen Strahlkraft zweckmäßig, seine Grundsätze in das Besondere Städtebaurecht der §§ 136 ff. BauGB zu integrieren.
Während Ziele und Grundsätze der Sanierung mit denen der Sozialen Stadt durchaus kompatibel sind (2), erscheint eine Verrechtlichung der folgenden zentralen Programmansätze zweckmäßig:
§ 137 sollte Beteiligung und Mitwirkung aller im Gebiet Lebenden und Arbeitenden sowie Besitzenden regeln und deren Unterstützung bei der Mitwirkung einfordern. Dies wäre wichtig, um sicherzustellen, dass die Bürgerbeteiligung nicht auf die Sprachgewandten beschränkt bleibt, sondern alle Bevölkerungsgruppen einbezieht. Zudem sollte hier geregelt werden, dass die Gemeinden eine die Verwaltung, das Quartier und die intermediäre Ebene umfassende Organisationsstruktur aufbauen, die eine Zusammenführung von Aufgaben und Förderprogrammen sowie die Mitwirkung aller Beteiligten ermöglicht oder erleichtert. In § 140 sollten die Erarbeitung und Fortschreibung eines Integrierten Handlungskonzepts ausdrücklich vorgeschrieben werden, um die Notwendigkeit eines über die rein städtebauliche Vorgehensweise hinausreichenden integrierten Ansatzes zu verdeutlichen. Auch in § 149 BauGB sollte ausdrücklich auf die Notwendigkeit eines Integrierten Handlungskonzepts hingewiesen werden. Damit würden die Mittelbündelung, vor allem aber die Integration verschiedener Finanzierungen gerade auch nicht-investiver Art (3) explizit als wünschenswert und notwendig für die Durchführung einer Sanierung herausgestellt.
Dies erscheint auch deswegen hilfreich, weil § 164 a Abs. 1 Satz 2 BauGB zwar grundsätzlich die Mittelbündelung, nicht aber die Integration der Mittel vorschreibt. Da nach § 149 Abs. 3 Satz 2 BauGB die Finanzierungs- und Förderungsmittel auf anderer gesetzlicher Grundlage bisher nur nachrichtlich angegeben werden sollen, wäre es zur Erleichterung der Integration zweckmäßig, hier eine Verpflichtung anderer Fördermittelgeber verbindlich vorzuschreiben, bei ihrer Förderung die Gebiete der Sozialen Stadt in besonderer Weise zu berücksichtigen. Mit dieser Verpflichtung anderer Fördermittelgeber müsste die Verpflichtung der Gemeinde einhergehen, sich ihrerseits gerade auch um die Finanzierung solcher für die Sanierung wichtiger Maßnahmen zu bemühen, die keine Investitionen darstellen.
Weiterer Regelungsbedarf besteht insoweit nicht, da die anderen Vorschriften ohne weiteres auf die so geänderten Vorschriften Bezug nehmen. Besonders bemerkenswert ist, dass § 164 b Abs. 2 Nr. 3 BauGB schon jetzt die Behebung sozialer Missstände als einen Schwerpunkt für den Einsatz der Bundesfinanzhilfen bestimmt.
Eine gesetzliche Definition des Begriffs der investiven und der nicht-investiven Maßnahmen sollte nicht vorgenommen werden. Hier besteht die Gefahr, dass eine Verrechtlichung eher eine Verengung als eine Verdeutlichung herbeiführen würde. Verfassungsrechtlich sind unter Investitionen gemäß Art. 104 a Abs. 4 GG ausschließlich Sachinvestitionen zu verstehen. § 164 a Abs. 2 BauGB fasst den Begriff aber deutlich weiter und bezieht als förderfähig alle Maßnahmen mit ein, die als Voraussetzung, Begleitung oder Folge der Sachinvestition notwendig werden. Dazu gehören die Verwirklichung eines Sozialplans nach § 180 BauGB und insbesondere die Vorbereitung von Sanierungsmaßnahmen nach § 140 BauGB, die wiederum die Bürgerbeteiligung nach § 137 BauGB einschließt. In diesem Sinne gehören Maßnahmen, die nicht selbst unmittelbar investiv sind, aber für die effektive und sozial abgesicherte Vorbereitung, Durchführung und Folgenabmilderung von Investitionen notwendig sind, eindeutig zu den investiven Maßnahmen. Die meisten Länder praktizieren ihre Förderung im Rahmen des Programms Soziale Stadt in diesem Sinne. Auch der Leitfaden der ARGEBAU legt eine solche Auslegung nahe.
Gesamtstaatliche Reformen
Auch wenn das Programm nicht mit dem Anspruch aufgelegt wurde, in den Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf alle Probleme zu lösen, die sich belastend und stigmatisierend auf Lebenslagen und Lebensperspektiven auswirken, muss das Grundproblem der Sozialen Stadt weit offensiver in Angriff genommen werden. Die neue Aufmerksamkeit für die Gebiete und deren Bewohnerschaft, die Vielfalt der Projekte und handfesten Verbesserungen in den Quartieren darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass Probleme wie Arbeitslosigkeit, Sozialhilfeabhängigkeit, Engpässe in der Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushalte, Bildungsund Ausbildungsdefizite nicht in den Gebieten verursacht wurden und viele Politikfelder, die zur Lösung gebraucht werden, nicht im Verantwortungsbereich der Städte und Gemeinden liegen. Es besteht allgemeiner Konsens darüber, dass die quartiersbezogenen Ansätze und Aktivitäten flankiert werden müssen durch übergreifende gesamtgesellschaftliche Politiken vor allem in den Bereichen Arbeitsmarkt, Wohnungsversorgung, Wirtschaftsförderung, Bildungswesen und Migration.
Es erscheint weiter unerlässlich, sich über Gefährdungsfaktoren Klarheit zu verschaffen, mit denen die Anlässe für den Einsatz des Programms Soziale Stadt noch verdichtet werden. Mit der weiteren Liberalisierung von Wohnungsmärkten und dem Abbau von Belegungsbindungen wird sich die räumliche Konzentration belasteter Haushalte weiter verschärfen, und wenn für die zuwandernden Bevölkerungsgruppen in Deutschland nicht Infrastrukturangebote zum Abbau von zu erwartenden Problemen entwickelt und die Integrationsbemühungen intensiviert werden, besteht die Gefahr, dass sich Konflikte, Konkurrenz und Fremdenfeindlichkeit verstärken.
Nutzung von
Good Practice im europäischen Ausland
Der internationale Erfahrungsaustausch wird weiter an Gewicht gewinnen. Es wächst die Notwendigkeit, Erfahrungen aus dem Ausland (4) und für das Ausland (5) nutzbar zu machen. Bereits im Rahmen der Auftaktveranstaltung zum Programm Soziale Stadt im Juli 1999 wurden Erfahrungen aus den Niederlanden und Großbritannien vorgestellt, von denen - inzwischen weiterentwickelt - nach wie vor wichtige Impulse ausgehen. In den Niederlanden werden mit dem Ansatz "Stedelijk Beheer" besondere Akzente auf Monitoring, Gebietstypologien sowie Elemente von Integration, Koordination, Dezentralisierung und Bürgerbeteiligung gesetzt; in Großbritannien stehen im Rahmen des Politikansatzes "New Deal for Communities" neue lokale Partnerschaften zwischen privaten, gemeinnützigen und öffentlichen Einrichtungen sowie die Bindung der Vergabe von Förderungsmitteln an besondere Formen des Wettbewerbs und damit an die Qualität von Konzepten im Vordergrund.
Beim Vergleich mit dem Ausland fallen Defizite der institutionellen Verankerung in Deutschland auf. Der Aufgabenzuschnitt und die Anforderungen der Sozialen Stadt würden spezielle Zuschnitte der Zuständigkeit erfordern. So begeisterten auf der Auftaktveranstaltung nicht nur der Erfahrungsbericht des zuständigen niederländischen Ministers Dr. R. H. L.M. van Boxtel das Publikum, sondern auch die Tatsache, dass dieser an der Spitze des Ministeriums für Stadtentwicklung und Integration ethnischer Minderheiten in Den Haag stand. "Wir bräuchten eigentlich ein Ministerium für soziales städtisches Leben" (6) oder ein "Ministerium für städtische Integrationspolitik" (7), lauten Botschaften zur Sozialen Stadt, die für eine adäquatere Zuständigkeit plädieren.
Ausblick
Der mit dem Programm Soziale Stadt geförderte gebietsbezogene, integrative und partizipatorische Ansatz zur Stadtteilentwicklung stößt allgemein auf große Zustimmung. Er erweist sich als notwendiger und richtiger Weg sowohl zum Aufbau leistungsfähiger organisatorischer Strukturen und zur Erarbeitung Integrierter Handlungskonzepte als auch zur Realisierung impulsgebender Maßnahmen und Projekte für die Entwicklung in den benachteiligten Stadtteilen.
Durch das Programm Soziale Stadt fühlen sich all jene Akteure in ihrem Engagement und in ihrer Arbeit bestärkt und bestätigt, die sich länger schon für einen integrativen und kooperativen Stadtteilentwicklungsansatz einsetzen oder einen solchen bereits praktizieren; hier entfaltet das Programm eine von vielen als besonders hilfreich empfundene Stabilisierungswirkung. Für die anderen wird mit dem Programm der notwendige Anstoß gegeben, integratives Vorgehen zu erproben sowie neue programmatische und organisatorische Strukturen der Stadtteilentwicklung zu erarbeiten und umzusetzen.
Erfolge der Programmumsetzung sind bislang vor allem im instrumentell-strategischen Bereich (bei Integrierten Handlungskonzepten und Quartiermanagement, erst in Ansätzen allerdings bei der Ressourcenbündelung) zu verzeichnen; in den Gebieten, in denen schon länger integrierte Stadtteilentwicklung eingesetzt wird, lassen sich auch Verbesserungen der Wohn- und Lebensverhältnisse in den Quartieren durch vielfältige Infrastrukturangebote, Beschäftigungsmaßnahmen und Ausbildungsangebote, aber auch Qualifizierung der räumlichen Umwelt und Imagegewinn des Stadtteils konstatieren. Eine nachhaltige Verbesserung der Lebenslagen und -perspektiven dagegen kann mit dem gebietsbezogenen Ansatz kaum erreicht werden.
Inwieweit das Leitbild der Sozialen Stadt schärfere Konturen gewinnt und eine zukunftsweisende Perspektive für die Soziale Stadt eröffnet werden kann, hängt davon ab, dass der neue Politikansatz in Städten und Gemeinden offensiv praktiziert wird, dass Bund und Länder sich auf Basis der kommunalen Erfahrungen über Qualitätsstandards und die Weiterentwicklung der Programmmodalitäten verständigen, und vor allem davon, dass die gebietsbezogene Politik von den notwendigen gesamtstaatlichen Reformen begleitet wird.
(1) http://www.stadt2030.de/ergebnisse.shtml (Abruf 18. März 2003).
(2) Die Ziele des Programms Soziale Stadt (vgl. VV-Städtebauförderung 2002, Artikel 2 Abs. 6 Satz 3)
lassen sich ohne weiteres vor allem unter die Ziele der Funktionsschwächensanierung nach § 136
Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 2, aber teilweise auch der Substanzschwächensanierung nach § 136
Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1 BauGB subsumieren. Auch die Sanierungsgrundsätze nach § 136
Abs. 4 BauGB treffen auf die Ziele des Programms Soziale Stadt zu. Weiter kann die Gemeinde
nach § 142 Abs. 4 BauGB das .vereinfachte Sanierungsverfahren. zur Anwendung bringen, das in
Gebieten der Sozialen Stadt sicher nicht erforderliche Verfahrenserschwerungen entbehrlich macht.
(3) Vgl. dazu .Neue Mittelbündelung., Kapitel 6.5.
(4) Dazu Schmals, S. 70; Sander; die Beiträge von Alan Meale, New Deal Programm, Sure Start Programm
und Single Regeneration Budget in Großbritannien, Abschnitt 5, und R. H. L. M. van Boxtel,
Politik der sozialen Erneuerung in den Niederlanden, Abschnitt 6, in: Deutsches Institut für Urbanistik
(Hrsg.), Auftaktveranstaltung zum Bund-Länder-Programm "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf
- die soziale Stadt". Beiträge der Referenten, Berlin 1999 (Arbeitspapiere zum
Programm Soziale Stadt, Bd. 2); die Beiträge von Rosemann zum sozialen Stadtmanagement in den
Niederlanden, S. 75.90 und Simon Wilson, The British Experience. Labour government.s approach
to regeneration, S. 91.100 in: Schader-Stiftung (Hrsg.).
(5) In mehreren Projekten der EU und der OECD, aber auch in einer Vielzahl von Anfragen aus dem
Ausland zur Sozialen Stadt spiegelt sich das große Interesse am Programm.
(6) Volkmar Strauch zitiert in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Impulskongress Integratives
Handeln, S. 58.
(7) Häußermann, Global, lokal, sozial, S. 83.
Quelle: Soziale Stadt - Strategien für die Soziale Stadt, Erfahrungen und Perspektiven – Umsetzung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt", Deutsches Institut für Urbanistik 2003
