Methodischer Ansatz Materialien aus der Programmbegleitung durch das Difu Schriftliche Befragung in den Programmgebieten PvO-Berichte Länderevaluierungen Vertiefende Analyse anhand von Fallstudien Befragung programmexterner Akteure Zentrale Forschungsfragen

Ausgangspunkt der Zwischenbewertung sind die Programmziele. Diese sind analytisch zwei Ebenen zuzuordnen, die für die Evaluierung mit jeweils spezifischen Leitfragen und Untersuchungsthemen verbunden sind: Zum einen zielt das Programm auf die Verbesserung der Situation in den Gebieten. Die Evaluation hat sich auf der Gebietsebene damit zu befassen, ob die verfolgten Förderansätze Veränderungen in den benachteiligten Quartieren eingeleitet oder befördert haben bzw. ob diese zukünftig zu erwarten sind.

Zum anderen reicht die Soziale Stadt insofern weit über die einzelnen geförderten Quartiere hinaus, als mit ihr die in der Vergangenheit stark baulich dominierte Stadtentwicklungspolitik zu einer sozialen Stadtpolitik fortentwickelt werden soll, die die Themen „soziale Integration“, „Arbeit“ und „lokale Ökonomie“ betont. Angestrebt wird ein Politikwandel, wenn nicht sogar eine „Stadtpolitikerneuerung“(1) , die sich durch Ressourcenbündelung, neue Steuerungsformen, mehr öffentlich-privat-gemeinnützige Zusammenarbeit und die Befähigung der Bewohner im Quartier („Empowerment“) auszeichnet. Auf der politisch-administrativen Ebene war also zu untersuchen, inwieweit der angestrebte Politikwandel, der Bund, Länder und Gemeinden betrifft, in die Wege geleitet werden konnte.

Aus dem spezifischen Handlungsansatz des Programms Soziale Stadt folgt, dass sich die Evaluierung nicht allein mit „physischen“ Ergebnissen und Wirkungen wie der Verbesserung der baulichen Situation im Quartier oder der Schaffung von Arbeitsplätzen für die Bewohner, sondern auch mit immateriellen Wirkungen bzw. Wahrnehmungseffekten zu befassen hat. Diese betreffen die Gebietsebene wie die politisch-administrative Ebene.

Eine dem Programm Soziale Stadt und dem ihm zugrunde liegenden Politikansatz angemessene Zwischenbewertung ist notwendigerweise als Mischung aus Ergebnis-/Wirkungsanalyse und Prozessanalyse anzulegen.(2) Sich auf die Bewertung von Ergebnissen und Wirkungen zu beschränken, scheidet schon aufgrund des Umsetzungsstands des Programms aus. Heute ist das Bund-Länder-Programm Soziale Stadt knapp fünf Jahre alt und viele der geförderten Maßnahmen und Projekte haben eine noch kürzere Laufzeit. Bedenkt man, dass die angestrebten Veränderungen in den Stadtquartieren in der Regel einen langen Atem brauchen, so ist es in vielen Fällen noch zu früh, um Ergebnisse und Wirkungen zuverlässig messen und beurteilen zu können. Die Zwischenevaluierung allein als Ergebnisanalyse anzulegen wäre aber auch insofern unzureichend, als der komplexe Politikansatz der Sozialen Stadt ganz wesentlich auf die Einleitung und Flankierung von Prozessen zielt. Die Zwischenevaluierung muss daher vor allem Prozessanalyse (und damit Implementationsanalyse) sein, ohne sich der Frage nach den bislang erreichten Ergebnissen entziehen zu können oder zu sollen.

Für eine Wirkungsanalyse im strengen Sinne fehlten allerdings die Voraussetzungen: Dafür wäre die Simulation einer Situation ohne den Einfluss der Sozialen Stadt erforderlich gewesen. Für einen Vergleich mit Gebieten, die nicht ins Programm aufgenommen wurden, hätte ein einheitlicher Indikatoren- und Datenset zur sozioökonomischen Lage der geförderten Gebiete zur Verfügung stehen müssen. Selbst dann hätte die kausale Zurechnung von Ergebnissen und Wirkungen konzeptionelle Schwierigkeiten bereitet. Aufgrund der dargestellten Rahmenbedingungen musste sich die Zwischenevaluierung zur Sozialen Stadt in weiten Teilen auf qualitative Informationen stützen.

Daher kam es darauf an, unterschiedliche Perspektiven in die Bewertung einzubeziehen. Insofern sind nicht nur Einschätzungen der unmittelbar in die Arbeit der Sozialen Stadt Einbezogenen (zuständige Einheiten der Stadtverwaltungen, Quartiersmanager etc.), sondern auch die von solchen Akteuren berücksichtigt worden, die nicht primär mit dem Programm befasst sind, aber eine qualifizierte Beurteilung abgeben können.(3)

Methodischer Ansatz

Der Komplexität der Förderansätze und angestrebten Wirkungsketten der Sozialen Stadt wie der unvollkommenen Datenlage entsprach es, die Zwischenbewertung auf einen „Methodenmix“ zu stützen.(4) Dieser „Mix“ besteht zum einen aus der Kombination von quantitativen mit qualitativen Methoden. Zum anderen sollen Untersuchungsinstrumente, die flächendeckend bzw. für die Gesamtheit der Programmgebiete angelegt sind, mit vertiefenden Analysen zu ausgewählten Gebieten und Themen kombiniert werden.

Im Einzelnen sind die folgenden Untersuchungsinstrumente verwendet bzw. Arbeitsschritte durchgeführt worden:

Materialien aus der Programmbegleitung durch das Difu

Eine Besonderheit des Programms Soziale Stadt bestand in der bundesweiten Programmbegleitung durch das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu), die im Zuge ihrer rund dreieinhalbjährigen Tätigkeit eine Fülle von Vorarbeiten und Materialien geliefert hat, auf welche die Zwischenevaluierung zur Sozialen Stadt zurückgreifen konnte.

Hierzu gehören:

Von besonderem Interesse waren neben den PvO-Berichten die Befragungen, die vom Difu unter anderem auch unter dem Gesichtspunkt einer späteren Verwendung für eine Evaluierung durchgeführt worden waren. Dem IfS wurde zu diesem Zweck vom Difu ein Datensatz zur Verfügung gestellt, und es gab Konsultationen zu methodischen Fragen der Datenauswertung. Für diese Unterstützung sei dem Difu und seinen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern herzlich gedankt.

Schriftliche Befragung in den Programmgebieten

Die erste Befragung, die vom Difu im Zeitraum zwischen Anfang 2000 und Herbst 2001 erfolgt ist, thematisierte vor allem die Ausgangssituation in den Städten und die Kriterien für die Auswahl der Gebiete. Bei der zweiten Befragung, die im Jahr 2002 durchgeführt wurde, standen Fragen zu den Umsetzungsstrategien im Vordergrund. Die Rücklaufquote betrug mit 222 Fällen 90 Prozent der seinerzeit 248 Programmgebiete.

Es sind Aussagen zu den folgenden Themenfeldern erhoben worden:

Der Nutzen der Angaben lag vorwiegend auf dem Feld der Prozessevaluation, da Angaben zu den Ergebnissen nicht bzw. nur in ersten Ansätzen gemacht worden waren. Versuchsweise waren vom Difu über die Grundauswertungen hinaus eine Reihe von Indizes und Typisierungen gebildet worden, an die bei der weiteren Analyse der Daten angeknüpft werden konnte.(5)

PvO-Berichte

Bei der Programmbegleitung vor Ort hatte das Difu in 16 Modellgebieten Erfahrungen bei der Implementation des Programms auswerten lassen. Auch diese Ergebnisse ließen im Wesentlichen nur Verallgemeinerungen hinsichtlich der Gebietsauswahl und der anfänglichen Verfahrensweise in den Gebieten zu.

Übersicht 1: Modellgebiete der Programmbegleitung vor Ort (PvO)   Baden-Württemberg   Singen – Langenrain   Bayern   Nürnberg – Steinbühl   Berlin   Friedrichshain-Kreuzberg – Kottbusser Tor   Brandenburg   Cottbus – Sachsendorf-Madlow   Bremen   Ohlenhof, Gröpelingen, Lindenhof   Hamburg   Altona – Lurup   Hessen   Kassel – Nordstadt   Mecklenburg-Vorpommern   Schwerin – Neu Zippendorf   Niedersachsen Hannover   Vahrenheide-Ost   Nordrhein-Westfalen Gelsenkirchen   Bismarck/Schalke Nord   Rheinland-Pfalz Ludwigshafen   Westend   Saarland   Neunkirchen – Östliche Innenstadt Oberer Markt   Sachsen   Leipzig – Leipziger Osten   Sachsen-Anhalt   Halle – Silberhöhe   Schleswig-Holstein   Flensburg – Neustadt   Thüringen   Leinefelde – Südstadt

Länderevaluierungen

In vier Ländern waren bis Mitte 2004 Evaluierungsstudien erarbeitet worden (Hamburg, Bayern, Berlin, Saarland), auf deren Darstellungen und Ergebnisse ebenfalls zurückgegriffen werden konnte. Daneben lagen Teilergebnisse aus Hessen (6) sowie eine ältere Analyse der Umsetzung des Integrierten Handlungsprogramms aus NRW (7) vor. Eine noch nicht abgeschlossene Evaluation der Programme in Bremen wurde zeitgleich vom IfS und dem Bremer Institut ForStaR bearbeitet, sodass auch Ergebnisse aus dieser Untersuchung in den vorliegenden Bericht eingeflossen sind. Erwähnt sei ergänzend noch das Werkstattbuch Soziale Stadt, welches für das Bundesministerium für Bildung und Forschung erarbeitet worden ist und das insgesamt fünf Fallstudien zu den Erfahrungen aus Soziale Stadt-Gebieten enthält.(8)

Übersicht 2 Länderevaluierungen Bayern hat schon früh einen Bericht der Begleitforschung über die Anfangsphase des Programms (Romaus u.a. 2002) vorgelegt. Die Forschungsgruppe verfolgt einen qualitativen Ansatz, gibt einen Überblick über die Situation in den Programmgemeinden bis Ende 2001, stellt einen Vergleich der Strukturen und Strategien an und ermittelt durch eine Wirkungskontrolle Handlungs- und Korrekturbedarf für das Programm. Bemängelt wird unter anderem die defizitäre Datenlage auf Gemeindeebene. Ebenfalls auf die Startphase konzentriert sich die Evaluation des Verfahrens in Berlin, deren Ansatz mit Ziel-, Verfahrens- und Wirkungsanalyse nach eigenen Angaben „bundesweit einmalig“ ist. Sie wurde 2003 fertig und gut ein Jahr später der Öffentlichkeit vorgestellt (empirica 2004). Sie bezieht sich auf den Zeitraum 1999 bis 2002 und hat bereits einige Modifikationen bei der Programmsteuerung bewirkt. Sie enthält Vorschläge zur Entwicklung eines Zielsystems und zur Verbesserung des Monitorings und setzt sich mit der inhaltlichen Schwerpunktsetzung kritisch auseinander. Wie das entsprechende Landesprogramm heißt die Zwischenevaluierung im Saarland aus dem Jahr 2003 „Stadt-Vision-Saar“. Sie untersucht unter anderem elf mit dem Programm Soziale Stadt verknüpfte Programmgebiete und stellt im Wesentlichen auf eine Bewertung der Umsetzung und erster Ergebnisse des Programms ab (isoplan 2003). Sie ist qualitativer Art, versucht jedoch gleichzeitig durch Standardisierung von Bewertungskriterien eine Vergleichbarkeit zu erreichen. Die „jüngste“ fertig gestellte Zwischenevaluation kommt aus Hamburg und befasst sich mit dem Hamburgischen Stadtteilentwicklungsprogramm. Sie untersucht dies anhand der acht mit Beschluss des Programms in die Förderung aufgenommenen Gebiete, von denen ein Teil auch aus dem Bund-Länder-Programm gefördert wird. Ihr Fokus ist aber nicht das einzelne Gebiet, sondern das Programm. Es handelt sich um eine ausschließlich qualitative Untersuchung, die sich auf Sekundäranalysen, Begehungen und Experteninterviews stützt (Carl von Ossietzky Universität Oldenburg 2004). Sie stellt die einzelnen Themenbereiche ausführlich vor und gibt Empfehlungen auf der Grundlage der vorgenommenen Bewertung. In Hessen ist die HEGISS-Servicestelle mit Begleitforschung und Fachberatung beauftragt und führt Fallstudien und Erhebungen zu vier Themenfeldern im Zusammenhang mit dem Bund-Länder-Programm durch: Beitrag des kommunalen Bildungssystems, Beitrag der kommunalen Beschäftigungspolitik, Zusammensetzung und Struktur der lokalen Politiknetzwerke, Bürgerbeteiligung. Außerdem gibt sie Hinweise zur Sozialraumbeobachtung und Selbst- bzw. Peer-Evaluation der Programmgebiete. In NRW hat das Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen bereits im Jahr 2000 eine Analyse der Umsetzung des integrierten Handlungsprogramms des Landes vorgelegt. Diese umfasst neben einer vergleichend-systematischen Betrachtung der Gebietstypen, Problemlagen, Ziele und Umsetzungsstrukturen die Vorstellung von 28 Stadtteilprofilen. Das Bund-Länder-Programm Soziale Stadt wurde zusammen mit dem Programm „Wohnen in Nachbarschaften – WiN“ für die Stadt Bremen evaluiert (IfS, ForStaR 2004). Hierbei standen die Bestimmung und Bewertung von Kontextindikatoren für die Gebietsauswahl und für ein geplantes Monitoringverfahren sowie die Bewertung der Programmsteuerung im Vordergrund. Für die einzelnen Gebiete wurden Empfehlungen zur weiteren Förderung beziehungsweise zum Phasing Out erarbeitet.

Vertiefende Analyse anhand von Fallstudien

Einen zentralen Baustein der vorliegenden Untersuchung bilden die im Rahmen der Zwischenevaluierung durchgeführten Fallstudien. Mit den Fallstudien sollten Gebiete untersucht werden, die zusammengenommen als ein typischer Querschnitt des Programms gelten können, wenn auch nicht als repräsentativ im statistischen Sinn. Die Auswahl der Fallstudien wurde so angelegt, dass die Erkenntnisziele anhand verschiedener typischer Problemlagen bzw. Gebietstypen verfolgt werden können. Für die verschiedenen Typen sollten besonders „instruktive“ Fälle ausgewählt werden (aber nicht im Sinne einer Auswahl von bekannten „Erfolgsfällen“ bzw. „Good-Practice“-Fällen des Programms).

In einem mit dem Auftraggeber abgestimmten Verfahren wurden 13 Gebiete bestimmt. Bei ihrer Auswahl waren verschiedene Indikatoren eingesetzt und getestet worden, die mithilfe der Daten aus der Difu-Befragung gebildet worden waren:

Letztlich ist die Auswahl der Fallbeispiele auch entlang des Merkmals Bundesland erfolgt.(9)

Im Rahmen der Fallstudien sind folgende Erhebungsschritte durchgeführt worden:

Die Mitwirkungsbereitschaft in den ausgewählten Gemeinden war sehr hoch. Teilweise wurde umfangreiches Material zur Analyse übergeben, und die zentralen Ansprechpartner auf Gemeinde- und Gebietsebene standen überall für Gespräche und die Beantwortung von Fragen zur Verfügung. Ihnen sei hier ausdrücklich für ihre Auskunftsbereitschaft, Geduld und aktive Mithilfe bei der Recherche gedankt.

Tabelle 1: Merkmale der Fallstudiengebiete
Stadt	Gebiet	Land	Bau- alter*	Nutz- ung**	Größe Quar- tier in ha	Einwoh- ner im Gebiet	Einwoh- ner in Stadt	Einwoh- neranteil Gebiet	Auslän- deranteil in Gebiet	Arbeits- losen- quote*** in Gebiet	Arbeits- losen- quote*** in Stadt	vorher Sanie- rungs- gebiet	Vorgän- gerpro- gramm Land	vorher Wei- terentwick- lung Neu- baugebiete	IHk vor- hand- en?	Moni- toring- ****	Steue- rungs- index- *****
West, unter 50.000 Einwohner, Neubau
Achim	Achim-Nord	NDS	3	1	15	1.839	31.192	5,9%	41,0%	25,0%					ja		9
West, unter 50.000 Einwohner, kein Neubau
Völklingen	Unteres Wehrden	SAAR	1	2	45	1.657	43.051	3,8%	28,6%	29,0%	18,0%	ja			ja	2	8
West, 50.000 bis unter 200.000 Einwohner, Neubau
Ludwigsburg	Eglosheim II	BAW	3	1	53	5.051	86.596	5,8%	28,0%						ja		11
Mainz	Neustadt	RPF	3	2	140	24.484	183.822	13,3%	26,7%	13,0%	8,1%					2	11
West, 50.000 bis unter 200.000 Einwohner, kein Neubau
Hof	Bahnhofsviertel	BAY	1	2	74	4.385	49.617	8,8%							ja		11
Neumünster	Vicelinviertel	SLH	1	2	25	3.900	81.200	4,8%	25,0%	18,0%	11,0%	ja			ja	1	9
West, ab 200.000 Einwohner, Neubau
Köln	Chorweiler	NRW	3	1	186	23.736	1.019.049	2,3%	39,8%	21,0%	11,7%	ja	ja			2	9
Hamburg-Harburg	Heimfeld-Nord	HH	3	2	40	7.124	1.700.000	0,4%	31,0%	9,0%	6,1%		ja			2	11
West, ab 200.000 Einwohner, kein Neubau
Wiesbaden	Biebrich (Süd-Ost)	HES	4	2	40	3.646	269.443	1,4%	40,2%	8,8%	6,5%					1	10
Berlin-Kreuzberg	Wrangelkiez	BER	1	2	55	12.389	3.333.000	0,4%	39,8%	14,6%	8,2%	ja			ja	1	12
Ost, unter 50.000 Einwohner, Neubau
Schwedt	Obere Talsandterrasse	BB	3	1	154	15.095	39.702	38,0%			23,8%			ja	ja		9
Ost, 50.000 bis unter 200.000 Einwohner, Neubau
Jena	Lobeda	TH	3	1	445	22.825	104.800	21,8%	3,7%	13,5%	12,7%			ja	ja		9
Ost, kein Neubau
Chemnitz	Limbacher Straße	SAC	1	2	76	3.539	253.495	1,4%	5,6%	19,3%	18,0%	ja			ja	2	12
* 1=alt, 2=zwischen, 3=Neubau, 4=gemischt ** 1=reines Wohnen, 2=gemischt *** Berlin: bezogen auf alle Einwohner, Wiesbaden: bezogen auf alle Einwohner von 21 bis 61 Jahren; die offizielle Arbeitslosenquote (bezogen auf abh. zivile Erwerbspersonen) ist deutlich höher **** 1=vorhanden, 2=geplant ***** Der Steuerungsindex wurde aus den Angaben in der Difu-Gebietsbefragung zu IHk, Akteuren, Organisationsformen und Monitoring berechnet. Der durchschnittliche Indexwert für alle befragten Gebiete lag bei 9, das Maximum bei 14. Quellen: Difu-Gebietsbefragung, Angaben der Fallstudienstädte, eigene Erhebungen und Auswertung

Befragung programmexterner Akteure

Um zu einer ausgewogenen und fundierten Bewertung gelangen zu können, sind neben den Einschätzungen der unmittelbar mit der Umsetzung der Sozialen Stadt betrauten Akteure im „Cross Checking“ auch Einschätzungen von „programmexternen“ Akteuren erhoben worden. In einer schriftlichen Befragung wurden rund 1.800 Vertreter relevanter Institutionen um ihre Einschätzungen zum Programm Soziale Stadt gebeten.(10) Es handelte sich dabei um Vertreter und Mitarbeiter folgender Organisationen und Einrichtungen:

Der Rücklauf lag bei 762 bzw. 746 ausgewerteten Fragebögen und bezieht sich auf 140 Programmgebiete aus 112 Städten. Mit 42,3 Prozent ist er erfreulich hoch ausgefallen, sodass die Einschätzungen der Befragten zu Verlauf und Ergebnissen des Programms wie vorgesehen ein zentrales Instrument der Zwischenevaluierung darstellen konnten.

Wichtige Zwischenergebnisse der Evaluierungsarbeiten sowie methodische Fragen und die Auswahl der Gebiete für die Fallstudien sind bei drei Fachgesprächen der Experten-/Steuerungsgruppe vorgestellt und diskutiert und ihre Ergebnisse in diesen Bericht eingearbeitet worden. Gesprächsteilnehmer waren Vertreter der an der Sozialen Stadt beteiligten Bundes- und Länderressorts, der zentralen Programmbegleitung, der Programmbegleitung vor Ort sowie weitere Experten (z.B. Kommunalvertreter, Wissenschaft).

Zentrale Forschungsfragen

Zu Beginn des Forschungsvorhabens sind zentrale Forschungsfragen formuliert worden. Sie werden in den einzelnen Abschnitten sowie im Schlusskapitel beantwortet. Allerdings hat es sich nicht als sinnvoll und auch nicht als praktikabel erwiesen, sie entsprechend ihrer ursprünglichen Formulierung und der Reihe nach abzuarbeiten. Neue Gesichtspunkte, die im Fortgang der Bearbeitung hinzutraten, machten Differenzierungen erforderlich und ließen eine abweichende Darstellungsweise geboten erscheinen. Trotzdem folgen die Ausführungen im Kapitel 7 im Wesentlichen der Logik der zu Beginn aufgeworfenen Fragen.(11) Auf der politischadministrativen Ebene standen folgende ausgewählte Forschungsfragen im Vordergrund der Untersuchung:

Bezogen auf die Ergebnisse in den Gebieten musste sich die Fragestellung im Wesentlichen auf erste Einschätzungen beschränken:

  

Quelle: "Die Soziale Stadt — Ergebnisse der Zwischenevaluierung – Bewertung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ nach vier Jahren Programmlaufzeit", IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik 2004

Seite drucken
Soziale Stadt © 2000-2012 Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH
Im Auftrag des BMVBS vertreten durch das BBSR. Zuletzt geändert am 21.03.2005