Alle Länder haben auf das Programm positiv reagiert und es noch im Jahr 1999 umgesetzt. Die Zahl der ins Programm aufgenommenen Gebiete hat sich zwischen 1999 und 2003 im ganz überwiegenden Teil der Länder erhöht. In Bremen, Mecklenburg- Vorpommern und Sachsen-Anhalt ist sie per Saldo gleich geblieben, besonders stark zugenommen hat sie in den südlichen Ländern, in Sachsen und Thüringen sowie in Niedersachsen. Es ist also eine anhaltend positive Resonanz bei den Ländern zu verzeichnen. Begrenzt werden dürfte diese in Zukunft allenfalls durch fehlende Finanzkraft für eine Kofinanzierung der Bundesmittel.
Problemdiagnose und Zielstellung sind von allen Ländern im Wesentlichen aus den Formulierungen der VV oder des ARGEBAU-Leitfadens übernommen worden. Gewisse Unterschiede in der Akzentuierung der Zielformulierung lassen sich insofern feststellen, als in einigen Fällen stärker eine Aufwärtsentwicklung oder Aufwertung des Quartiers, in anderen Fällen eher seine Stabilisierung angestrebt wird. Zudem wird dort, wo auf Landesebene eine Bündelung mit EFRE-Mitteln erfolgt, in der Zielformulierung auf die Leitziele der EU zur nachhaltigen Stadtentwicklung Bezug genommen. Alle Länder haben sich jedoch mehr oder weniger an den Zielvorstellungen der ARGEBAU orientiert, und die verschiedenen Akzentsetzungen sind nicht Ausdruck unterschiedlicher Förderstrategien.
Dabei lassen die Ausgangsbedingungen in den Ländern durchaus unterschiedliche Problemschwerpunkte erkennen. So sind einige Länder wie NRW und das Saarland stärker von den Strukturumbrüchen der Wirtschaft und damit von der Abwertung ehemals stabiler Arbeiterquartiere betroffen als andere. In der Mehrzahl der Länder spielen Großsiedlungen, die schon immer problematische Quartiere waren, eine besonders wichtige Rolle. Es fällt auf, dass unter den Soziale-Stadt-Gebieten Neubaugebiete rund doppelt so häufig vertreten sind wie Altbaugebiete oder gemischte Gebiete. Wiederum anders ist die Lage in den neuen Ländern, wo die soziale Entmischung zwar auch die Plattenbaugebiete ergriffen, dort aber noch nicht das Ausmaß wie in den alten Ländern erreicht hat. All diese Unterschiede schlagen sich jedoch nicht in differierenden Problemdiagnosen und Zielformulierungen nieder.
Deutlicher treten Unterschiede bei der Umsetzung des Programms zutage. In den sechs Ländern Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland gab es vor oder parallel mit dem Bund-Länder-Programm ähnliche strategische Ansätze, die teilweise bereits in Landesprogramme überführt waren. In diesen Ländern ist auch bei der Umsetzung des Bund-Länder-Programms eine auf das Soziale erweiterte Problemsicht und damit auch teilweise eine für nicht-investive Maßnahmen offenere Förderbereitschaft deutlicher akzentuiert. Zudem hat man dort eine breitere und dauerhaftere Kooperation der Ressorts erreicht, auch wenn diese, wie in Hessen, bereits durch veränderte politische Konstellationen auf Landesebene teilweise wieder relativiert werden. Dort wurde ein kleinerer Programmansatz (jährlich 500.000 Euro) zur Komplementärfinanzierung nicht mehr weitergeführt.
Teilweise unterscheiden sich die Gebietskulissen aus den Landesprogrammen und die der Förderung im Bund-Länder-Programm. In Hamburg waren Ende 2003 von insgesamt 29 im Stadtteilentwicklungsprogramm angemeldeten Gebieten sieben auch im Programm Soziale Stadt, in Bremen werden von insgesamt elf Soziale- Stadt-Gebieten nur zehn in der Stadt Bremen auch durch das Landesprogramm WiN (Wohnen in Nachbarschaften) gefördert. In NRW waren Ende 2003 insgesamt 36 Gebiete sowohl im Landesprogramm als auch im Bund-Länder-Programm angemeldet. Hinzu kommen hier elf Gebiete, die nur über Soziale Stadt gefördert wurden. Im Saarland werden 14 Gebiete im Landesprogramm Stadt-Vision-Saar gefördert, eins weniger im Programm Soziale Stadt. In Berlin ist die Gebietskulisse identisch. Dazu kommen noch zwei Länder, nämlich Sachsen-Anhalt und Brandenburg, in denen es inhaltlich verwandte Parallelprogramme mit gewissen Überschneidungen zur Gebietskulisse Soziale Stadt gibt. So fördert Sachsen-Anhalt in seinem Urban 21-Programm 23 Gebiete, von denen 15 nicht zum Bund-Länder- Programm gehören, dafür werden zwei über Soziale Stadt gefördert, die nicht zu Urban 21 gehören. In Brandenburg gibt es in acht Städten eine Ergänzung von Soziale Stadt-Gebieten und Gebieten aus dem Landesprogramm ZiS (Zukunft im Stadtteil) und in einer Stadt überschneiden sich beide Gebietskulissen teilweise.
In den fünf neuen Ländern weisen die Programmgebiete eine Reihe der typischen sozialen Merkmale der Soziale-Stadt-Gebiete (noch) nicht auf. Die Arbeitslosenquote liegt zwar sehr hoch, aber meist nicht wesentlich höher als in der Gesamtstadt. Der Ausländeranteil ist zwar höher als im städtischen Durchschnitt, aber deutlich geringer als in den Altbundesländern. Trotz sozial selektiver Migration kann man bisher nicht von einer Stigmatisierung der Gebiete sprechen. Allein aufgrund seines relativ zur übrigen Städtebauförderung geringeren Fördervolumens wird das Programm im Windschatten des Programms Stadtumbau Ost umgesetzt. Dies gilt insbesondere für Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Thüringen, weil dort ganz überwiegend Plattenbausiedlungen ins Programm aufgenommen worden sind. In den "Rückbaugebieten" stellt die Soziale Stadt inzwischen eine wichtige Quelle für investive Mittel zur Realisierung von Aufwertungsmaßnahmen dar.
Probleme bei der Kofinanzierung greifen in den neuen Ländern inzwischen von der kommunalen auf die Landesebene über. So musste Sachsen-Anhalt im Jahr 2003 aufgrund fehlender Landesmittel zumindest teilweise vorübergehend aus dem Programm aussteigen.
Bei den westdeutschen Ländern, die nicht zu den "Vorreitern" des Bund-Länder- Programms gehören, legt man in zwei Ländern, nämlich Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, das Programm Soziale Stadt streng im Sinne einer rein investiven Verwendung der unmittelbaren Programmmittel (Bundesmittel) aus. Thüringen hat sich diesem Verständnis des Programms als einziges ostdeutsches Land ebenfalls angeschlossen. In vier Ländern (Bayern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Saarland) ist der Handlungsspielraum auf Gebietsebene gegenüber der traditionellen Städtebauförderung zugunsten nicht-investiver Vorhaben etwas erweitert. Dasselbe gilt für die übrigen neuen Länder. Betont eine enge Interpretation des Handlungsspielraums bei nicht-investiven Maßnahmen stärker den Bündelungsanspruch des Programms, so trägt die Ausweitung der Fördertatbestände auf nichtinvestive Maßnahmen dem integrativen Aspekt der Quartiersaktivitäten unmittelbar Rechnung.
In beiden Fällen jedoch bleibt ein Gelingen des Programms auf die Zusammenführung von Ressourcen angewiesen, wenn es über eine Fortsetzung der bisherigen Städtebauförderung unter einem neuen Schlagwort, bestenfalls in einer nach anderen Kriterien ausgewählten Gebietskulisse hinausgehen will. Eine gelungene Bündelung von Förderprogrammen ist demnach vor allem in jenen Ländern wichtig, in denen der Fördermitteleinsatz "eng" ausgelegt wird, und dort, wo es keine Kofinanzierung auf Programmebene (durch den EFRE oder andere Landesprogramme) gibt. Für den Programmerfolg ist es von zentraler Bedeutung, wie sich die Zusammenarbeit der Ressorts entwickelt und in welchem Umfang es gelingt, Landesfördermittel aus Programmen anderer als dem Bauressort auf die Gebietskulisse der Sozialen Stadt zu lenken.(1)
Dass dies je nach politischer Ausrichtung der Landespolitik sehr unterschiedlich ist, unterstreichen die Erfahrungen bei der Implementation des Investitionsprogramms "Zukunft Bildung und Betreuung". In dessen Titel scheinen die zwei wesentlichen Aufgaben der Ganztagsschulen auf, die auch für die benachteiligten Stadtteile von zentraler Bedeutung sind. Unter den Leitzielen für die Ganztagsschulen werden die "Öffnung von Schule durch Kooperation mit der Kinder- und Jugendhilfe, sozialen und kulturellen Einrichtungen und Betrieben vor Ort" sowie die "Einbeziehung außerschulischer Angebote, z.B. von Jugendhilfe, Musikschulen, Sportvereinen" unter dem Stichwort "kreative Freizeitgestaltung" genannt.(2) Damit sind eine ganze Reihe von Verknüpfungsaufgaben angesprochen, die von einem lokalen Management im Rahmen der Sozialen Stadt unterstützt werden könnten. Ob sich die Ganztagsschule allerdings auf Gebiete mit besonderem Entwicklungsbedarf fokussiert, hängt von der Politik des jeweiligen Bundeslandes ab. Und die ist in dieser Frage höchst uneinheitlich. Bisher streben lediglich Baden-Württemberg und Berlin den Ausbau von Ganztagsschulen in sozialen Brennpunktgebieten ausdrücklich an, in anderen Ländern gehen die Weichenstellungen teilweise in eine ganz andere Richtung.
Landesspezifische Strategien zur Mittelbündelung
Aufgrund der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern und der restriktiven Regeln zur Mischfinanzierung werden die Länder zum entscheidenden Akteur der Förderpolitik und stehen im Zentrum bei den Bemühungen um Mittelbündelung. Im Leitfaden heißt es: "In den Ländern sind organisatorische Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Programme aller betroffener Ressorts aufeinander abgestimmt mit Vorrang in Quartieren mit besonderem Entwicklungsbedarf eingesetzt werden. Dies gilt insbesondere für die koordinierte Bereitstellung der Finanzierungsmittel."(3)
In den meisten Ländern wurde zu Beginn der Förderung aus der Sozialen Stadt auf Ministerebene die Stabilisierung benachteiligter Stadtviertel zu einem ressortübergreifend wichtigen Handlungsschwerpunkt erklärt. In vielen Ländern wurden interministerielle Arbeitsgruppen eingesetzt. Die Mitglieder übernahmen koordinierende Funktionen in den jeweiligen Häusern und wurden Ansprechpartner für die Kommunen. Die strategisch ausgerichtete gebietsbezogene Kooperation verschiedener Ressorts in der Kulisse der Soziale-Stadt-Gebiete hat sich dabei allerdings auf Länderebene nicht verstetigen lassen. Einschließlich derjenigen Länder, in denen man auf bereits eingespielte Strukturen zurückgreifen konnte, kam es während der Anfangsphase zwar in zwölf Ländern zur Einrichtung einer Interministeriellen Arbeitsgruppe, in vier Ländern ist sie jedoch nicht zustande gekommen, in fünf Ländern tritt sie mittlerweile kaum noch zusammen.
In den übrigen sieben Ländern hat sich die Tätigkeit der Interministeriellen Arbeitsgruppe (4) auf das operative Geschäft verlagert oder sie beschränkt sich auf jährliche Treffen zur Neuaufnahme von Gebieten in das Programm. Steuerungsleistungen und Abstimmungen erfolgen hauptsächlich fallweise oder zwischen einzelnen beteiligten Ressorts. In solchen Runden fällt es offenbar leichter, das spezifische Fachwissen zusammen zu bringen, das für die Mittelbereitstellung der in Rede stehenden Vorhaben jeweils erforderlich ist. Allerdings droht dadurch das Ziel, dauerhafte Programmharmonisierungen hinsichtlich der Antragsverfahren, der Gebietskulissen und der Laufzeiten zu erreichen, aus dem Blickwinkel zu geraten. In der Mehrzahl der Länder ist man inzwischen der Auffassung, dass eine Bündelung auf Landesebene, die über die bisherige Städtebauförderung hinausgeht, durch das Programm Soziale Stadt nicht zu erreichen sei. Dass es zu keiner weitergehenden ressortübergreifenden Abstimmung von Programmen und Maßnahmen kommt, wird vor allem der fehlenden Bereitschaft anderer Ressorts zur finanziellen Beteiligung zugeschrieben. Diese Zurückhaltung wird durch die aktuelle Haushaltslage derart verstärkt, dass eine Trendwende immer unwahrscheinlicher wird.
In der Praxis der Arbeitsgruppen trat hierdurch zunehmend ein Konflikt zwischen ihrer ursprünglichen Aufgabenstellung, ihrer tatsächlichen Funktion und ihrer personellen Besetzung auf. Das Ziel, in diesen Interministeriellen Arbeitsgruppen konzeptionell zu arbeiten und strategische Entscheidungen zu treffen, setzt eine Kooperation auf verhältnismäßig hoher hierarchischer Ebene voraus. Je mehr sich aber herausstellte, dass hier die Handlungs- und Entscheidungsspielräume geringer waren als ursprünglich erwartet, desto mehr schwand die Bereitschaft der Beteiligten zu häufigen "Spitzentreffen". In der Konsequenz fanden sie immer seltener statt oder wurden in operative Abstimmungsrunden über die Projekte verwandelt. Solche Runden verlangen aber nicht mehr die Teilnahme der leitenden, sondern der mit Mittelbewirtschaftung und Bewilligungspraxis befassten Mitarbeiter. Diese wiederum sind in der Regel weder autorisiert noch in der Lage, strategische Weichenstellungen vorzubereiten.
Eine dauerhafte Bündelung von Ressourcen aus unterschiedlichen Einzelhaushalten der Landesministerien zur Schaffung eines gemeinsamen Budgets, das außerhalb der Ressortzuständigkeiten für die Gebiete der Sozialen Stadt eingerichtet wird, ist auf der Ebene der Länder nicht gelungen. Dieses Ziel wurde aber auch nur in wenigen Fällen ernsthaft verfolgt.(5) Allerdings hat sich ein solches Modell in Bremen, wenn auch nur auf kommunaler Ebene, durchaus bewährt. Es führt dazu, dass die Interessen der beteiligten Ressorts auf einen gemeinsamen "Fixpunkt" gelenkt werden können, nämlich die gemeinsame Entscheidung über die Mittelverwendung. Zugleich ist die Mittelbündelung mittelfristig gesichert, einzelne Ressorts können ihren Finanzierungsbeitrag nicht einseitig aufkündigen.
Über ein paralleles Landesprogramm ist beispielsweise in Hessen eine zusätzliche Finanzierung nicht-investiver Maßnahmen in Soziale-Stadt-Gebieten ermöglicht worden. Dieser Haushaltstitel ist im Jahr 2004 den Haushaltskürzungen zum Opfer gefallen. Zusätzlich ist in Hessen ein breites Netzwerk aus Akteuren des Landes, der Kommunen, der Wirtschaft, aus Trägern der sozialen Arbeit und bürgerschaftlichen Vertretern gebildet worden, das einen systematischen Erfahrungsaustausch organisiert.
In einzelnen Ländern gibt es inzwischen eine Reihe von Programmen, Richtlinien oder Ausführungsbestimmungen, durch die bestimmte Fördertatbestände explizit auf die Gebietskulisse des Programms Soziale Stadt beschränkt oder ihr bestimmte Privilegien eingeräumt werden.(6) Der Grund dafür, dass eine weitergehende Ausrichtung von Fördertatbeständen auf die Gebietskulisse der Sozialen Stadt nicht gelungen ist, wird in konzeptionellen Differenzen zwischen den Ressorts gesehen. Diese hätten andere Schwerpunkte, ihre Förderstrategie habe keinen Gebietsbezug, oder es werde mit anderen Fördergebietskulissen gearbeitet.
Nicht nur von anderen Ressorts, sondern auch von verwaltungsexternen Akteuren sind grundsätzliche Bedenken gegen eine Konzentration von Fördermitteln auf Gebiete der Sozialen Stadt vorgetragen worden. So kritisiert beispielsweise die Landesarbeitsgemeinschaft "Soziale Brennpunkte" Niedersachsen, dass auf diese Weise anderen Gebieten Ressourcen vorenthalten oder sogar genommen würden. Auch die Dachverbände der Wohlfahrtspflege sprechen sich gegen die Fokussierung ausschließlich auf Soziale-Stadt-Gebiete aus. Um solche Kritik zu vermeiden, beziehen sich die auf Bündelung angelegten Programme in Nordrhein-Westfalen stets neben den Soziale-Stadt-Gebieten auch auf andere soziale Brennpunkte.
Der Anspruch der Mittelbündelung wird zwar von den meisten Verwaltungsbehörden der Länder grundsätzlich als wichtig erachtet, gilt allerdings nur bedingt als umsetzbar. Auf Ministerebene ist die Verantwortung zwar formell anerkannt, es fehlt jedoch jenseits der Anfangsrhetorik das engagierte Sich-Einbringen aller betroffenen Ressorts in der erforderlichen Breite. Als zentrale Instanz zur Umsetzung der Bündelung von Mitteln und Ressourcen wird stets die Kommune und hier vor allem das lokale Management gesehen. Dessen Einrichtung wird im ARGEBAU-Leitfaden daher auch ausdrücklich empfohlen. Dieser Empfehlung sind alle Länder gefolgt. Dass die hinsichtlich der Förderung nicht-investiver Kosten "restriktiven" Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein ein lokales Management fördern,(7) allerdings die Einrichtung einer Interministeriellen Arbeitsgruppe nicht nachdrücklich betrieben haben, deutet darauf hin, dass man gerade in diesen Ländern Bündelung erstrangig für eine Aufgabe hält, die auf kommunaler oder Gebietsebene zu leisten ist. Gegen eine solche Sichtweise wurde jedoch von einigen Akteuren vor Ort eingewandt, die lokalen Managements seien mit der Aufgabe überfordert, die "oben" zu wenig harmonisierten Förderprogramme "unten" wieder gebietsbezogen zusammenzuführen.
Um die Mittelbündelung zu erleichtern, wurden in fast allen Ländern auf Landesebene die integrierbaren Förderprogramme zu den einzelnen Handlungsfeldern der Sozialen Stadt ermittelt, um so eine Bündelung staatlicher Finanzhilfen anzustoßen. Diese Förderprogramme wurden in Broschüren oder, teilweise auch zusätzlich, im Internet zusammengestellt.(8) Sie eignen sich zwar als Orientierungshilfe, sind aber teilweise zu unkonkret, um eine Arbeitshilfe darzustellen. Zudem lassen es die meisten Länder seitdem an einer fortlaufenden Aktualisierung dieser Übersichten fehlen, sodass sie inzwischen überholt sind oder einen Überblick über "alles, was irgendwann, irgendwo mal möglich war" (9) geben. Die Interviews mit den kommunalen Programmverantwortlichen in den Fallstudienstädten ergaben übereinstimmend, dass die Leitfäden oder Handbücher der Landesregierungen entweder gar nicht bekannt sind oder aus mangelnder Aktualität nicht (mehr) benutzt werden. Informationen werden in der Regel aus dem Internet, den einschlägigen aktuellen Förderfibeln oder über persönliche Kontakte in die Fachverwaltungen beschafft. Systematische Fortbildungen zu diesem Thema gibt es für alle Beteiligten, vor allem für die lokalen Managements, nicht. Eine große Rolle spielt bei der Informationsbeschaffung der Erfahrungsaustausch der Städte, Quartiersmanager oder Soziale-Stadt-Beauftragten in den Verwaltungen, der in mehreren Ländern auf Landesebene organisiert wird.(10)
Aus Sicht der für die Soziale Stadt federführenden Ressorts wird beklagt, dass das Know-how über die "hausfremden" Fördertöpfe mühselig erarbeitet werden muss und nicht garantiert werden kann, dass über die Fördermöglichkeiten in den anderen Bereichen ein ausreichender Überblick besteht. Dies schlägt sich natürlich auch in der Beratung gegenüber den Städten nieder. Meist wird auf die bereits vorhandenen Beratungswege zu den einzelnen Förderprogrammen verwiesen, die nicht unbedingt auf die Belange der "Sozialen Stadt" und die Probleme der Mittelbündelung ausgerichtet sind.(11)
Die vertikale Versäulung der jeweiligen Fachverwaltungen von Bund über das Land, die Bezirksregierungen bis hin zu kommunalen Ämtern ist nach wie vor bestimmend. Der Umgang mit integrierten Ansätzen fällt schwer, da die Fachleute in den Verwaltungen sektoral ausgebildet und überwiegend fachpolitisch orientiert sind. Hinzu kommt die knappe Personalausstattung sowohl auf ministerialer, regionaler als auch auf kommunaler Ebene. Eine entsprechende Ausbildung der Verwaltung fehlt genauso wie permanente ämterübergreifende Koordinierungsmechanismen.
Übereinstimmend wird in den Experteninterviews berichtet, dass der Abstimmungsprozess zwischen den Behörden anhand konkreter Projektideen der Städte "quälend" sei. Kreisfreie Städte mit eigenem Jugend- bzw. Sozialamt seien leichter in der Lage, Mittel aus verschiedenen Ressorts einzubringen. Dies wird auch aus den Fallstudien bestätigt. Sobald mehrere Verwaltungsebenen (12) an der Förderentscheidung beteiligt sind, wird es komplizierter. Völlig illusorisch ist die Mittelbündelung bei Förderprogrammen, die nach ganz anderem Kalkül (Rentabilität) vergeben oder ganz außerhalb der Region entschieden werden, beispielsweise die Förderung durch ERP-Kredite über die jeweilige Hausbank oder im Rahmen von EU-Programmen, wie z.B. Bildungs- oder Kulturprogramme. Die Beteiligung solcher Programme ist wohl eher ein großer Zufall.
Neben den beschriebenen Schwierigkeiten mit der Mittelbündelung, die allen Ländern in der Tendenz gemeinsam sind, verfolgen einzelne Länder darüber hinausgehende Ansätze. Diese sind zumeist mit dem Einsatz von Mitteln aus den Strukturfonds (oder der EIB) verbunden. Bedeutsam für die Stadtentwicklung sind in erster Linie der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und der Europäische Sozialfonds (ESF).
Die Förderung aus den Strukturfonds wird im Rahmen mehrjähriger Programme umgesetzt. Die derzeitige Förderperiode läuft von 2000 bis 2006. Die Maßnahmen der europäischen Strukturpolitik sind immer so ausgerichtet, dass sie entweder Fördermaßnahmen der Mitgliedstaaten qualitativ ergänzen oder eine Beteiligung an nationalen Maßnahmen darstellen, d.h. sie sind immer an nationale Programme gebunden. Die Länder mussten bei der Erarbeitung ihrer Programme der Kommission vorschlagen, ob überhaupt, in welcher Form und in welchem Umfang Mittel für die Förderung benachteiligter Stadtviertel ausgegeben werden sollen. Sollten also Mittel der EU gebündelt werden, kam der Länderebene die entscheidende Kompetenz zu. Mit Blick auf die Bündelungsmöglichkeiten der EU-Förderung mit dem Programm Soziale Stadt ist entscheidend, ob das Programmgebiet in einem Ziel-1- oder Ziel-2-Gebiet liegt und ob das jeweilige Ziel-1- oder Ziel-2-Programm des Bundeslandes einen Förderschwerpunkt (oder eine Maßnahme) mit Bezug zur Stadtentwicklung aufweist.
Auf der Basis der von der Europäischen Kommission genehmigten Programme ist der Mitgliedstaat allein für die Umsetzung der Förderung verantwortlich. Es gelten die in den Programmen genannten nationalen Förderrichtlinien. Die zuständigen nationalen Behörden wählen die Projekte für die Förderung aus, bewilligen die Mittel und zahlen sie später entsprechend dem Projektfortschritt an den Begünstigten aus. Daraus resultiert auch, dass die verwaltungstechnische Abwicklung der einzelnen Strukturfonds in verschiedenen Ressorts (je nach Zuständigkeit für die kofinanzierte Richtlinie) erfolgt. Mittlerweile liegen erste Erfahrungen mit der Umsetzung der Strukturfondsförderung in dieser Förderperiode (2000-2006) vor, die im Rahmen der so genannten Strukturfonds-Halbzeitbewertungen länderspezifisch begutachtet wurde.
Nordrhein-Westfalen verfolgt einen ganzheitlichen Ansatz, der über die Grenzen einzelner Ressorts hinausgeht. "Stadtteile mit besonderem Erneuerungsbedarf" genießen im Förderbereich des Landes Priorität. Förderprogramme von NRW, die laut Leitfaden zur Bündelung bereit stünden, beziehen sich jedoch weit überwiegend auf das Ziel-2-Programm. Von den 45 Soziale-Stadt-Gebieten in NRW liegen allerdings nur 17 im Ziel-2-Gebiet. Für die Gebiete außerhalb der Ziel-2-Gebietskulisse bedeutet dies eine erhebliche Einschränkung von (theoretischen) Bündelungsmöglichkeiten. Außerdem ist die Förderung aus dem EFRE und ESF in dem Schwerpunkt zur integrierten Stadtentwicklung bis 2002 nur sehr zögerlich angelaufen (bis Ende 2002 nur vier Vorhaben und nur 7,5 Prozent der Mittel bewilligt). Dies liegt zum einen an dem notwendigen Vorlauf für die Projektentwicklung. Weitere Probleme sind hier laut Halbzeitbewertung das Mittelerstattungsprinzip bei den Strukturfonds und die begrenzten Möglichkeiten der privaten Beteiligung an Gebäudesanierungen.(13)
Im Saarland wird die Soziale Stadt aus Mitteln des EFRE im Rahmen der Ziel-2- Förderung kofinanziert. "Stadt-Vision-Saar" soll durch gezielte, ressortübergreifende Maßnahmen den Erneuerungsbedarf in ausgewählten Stadtteilen abbauen helfen. Die Finanzierung der erforderlichen Maßnahmen wird durch stadtteil- und maßnahmebezogene Bündelung verschiedenster Finanzierungselemente sichergestellt. Im Rahmen der "Stadt-Vision-Saar" werden insgesamt 14 Gebiete gefördert, außer einem Gebiet (14) sind alle in die Gebietskulisse der Sozialen Stadt aufgenommen worden.
Berlin ist in Bezug auf die EU-Förderung ein Spezialfall. Die Stadt ist fördertechnisch immer noch geteilt. Während der Westteil Ziel-2-Förderung erhält, wird der Ostteil der Stadt nach Ziel 1 gefördert (Übergangsregelung bis 2005). Daraus resultieren - neben erhöhtem Koordinierungsaufwand - vor allem Unterschiede in der Förderhöhe und in den Förderbedingungen. Die Ziel-1- und Ziel-2-Förderung in Berlin finanziert das Quartiersmanagement in allen Soziale-Stadt-Gebieten aus dem EFRE.
In Niedersachsen gibt es für die ganzheitlichen Quartiersentwicklungsprozesse zusätzlich Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB). Die EIB stellte der Niedersächsischen Landestreuhandstelle einen Finanzrahmen für Darlehen von 75 Mio. Euro für Stadtentwicklungsprojekte zur Verfügung. Die Investitionen und Maßnahmen (Kosten in Höhe von mindestens 100.000 Euro) müssen in einem Gebiet der Sozialen Stadt durchgeführt werden. Förderfähig ist das gesamte Spektrum der im ARGEBAU-Leitfaden genannten Maßnahmen der Sozialen Stadt. Nicht-investive Maßnahmen dürfen maximal 5 Prozent der Gesamtkosten ausmachen. Die Darlehen der EIB sind ein interessanter neuer Ansatz. Die Darlehen wurden bisher von zwei Städten (15) in Anspruch genommen. Es wird zu prüfen sein, inwieweit diese innovative Finanzierungsform von den Städten künftig angenommen wird.
Einen weitergehenden Ansatz verfolgt das Land Sachsen-Anhalt beim Einsatz des Programms URBAN 21, das eine Bündelung aller für die Stadtentwicklung einsetzbaren Landesprogramme vorsieht. EFRE-Mittel erhalten nur ausgewählte Kommunen, die in einem Wettbewerbsverfahren integrierte Entwicklungskonzepte für städtische Problemgebiete entwickelt haben. Zurzeit sind 23 Stadtviertel in 20 Städten in die Landesinitiative aufgenommen worden. Davon sind acht Stadtviertel gleichzeitig Gebiete der Sozialen Stadt. Zwei Gebiete der Sozialen Stadt werden nicht im Rahmen von URBAN 21 gefördert.(16)
Die Aufnahme eines Stadtentwicklungsgebietes in die Landesinitiative URBAN 21 ist Voraussetzung für die Kofinanzierung von Einzelprojekten mit EFRE-Mitteln. Bei der Landesinitiative URBAN 21 handelt es sich nicht um ein eigenständiges Förderprogramm, sondern um die Initiierung eines integrierten Förderansatzes. Mit der Verknüpfung verschiedener bestehender Förderprogramme auf Maßnahmeebene sollen vor allem Programme der Wirtschaftsförderung, der Städtebauförderung, der Qualifizierungsförderung und des Umweltschutzes in den Stadtquartieren konzentriert wirksam werden. Einzelprojekte, die Bestandteil einer Landesinitiative sind, genießen im Rahmen des Bewilligungsverfahrens Priorität. Dies betrifft auch die Ausschöpfung von Förderhöchstsätzen. Damit wird Planungssicherheit für die Landesregierung, Projektträger und Akteure geschaffen. Die Landesinitiativen steigern das Ineinandergreifen verschiedener strukturpolitischer Förderinstrumente maßgeblich.
In zwei ostdeutschen Ländern werden zwar mit Unterstützung des EFRE Stadtquartiere mit besonderen Problemlagen mittels eines integrierten Ansatzes gefördert, allerdings gibt es kaum Überschneidungen mit den Gebieten der Sozialen Stadt. So werden in Sachsen mit der VwV-Stadtentwicklung (17) 25 Stadtquartiere gefördert, darunter sind nur drei, die auch im Rahmen der Sozialen Stadt gefördert werden. Aus der ähnlich angelegten Initiative "Zukunft im Stadtteil - ZiS 2000" werden in Brandenburg 16 Gebiete gefördert, nur in einem Fall (Wittenberge) gibt es eine teilweise Überschneidung mit der Gebietskulisse der Sozialen Stadt. Bei ZiS 2000 muss jedes Integrierte Handlungskonzept und jeder Projektantrag durch einen interministeriellen Lenkungskreis bestätigt werden. Die Förderung aus der Sozialen Stadt ist demgegenüber verfahrenstechnisch an die Städtebauförderung angelehnt.
Vorbild für die Soziale Stadt war die Gemeinschaftsinitiative URBAN der europäischen Strukturfonds. Von der Förderphilosophie her sind die Politikansätze der Sozialen Stadt mit URBAN II vergleichbar bzw. identisch. Nur für acht Gebiete der Sozialen Stadt überlagern sich die Förderung aus der Sozialen Stadt und URBAN, wobei die Gebiete nicht immer deckungsgleich sind. Die URBAN-Förderung ist dadurch gekennzeichnet, dass die verfügbaren Mittel von vornherein für das Stadtviertel gebündelt werden und die verschiedensten Anträge aus einem Fördertopf bedient werden können. In der Möglichkeit, im URBAN II-Programm potenziell alle Maßnahmen mit Programmmitteln finanzieren zu können, liegt ein deutlicher Mehrwert.(18) Es kommen aber nur sehr wenige Städte (19) in Deutschland in den Genuss der URBAN-Förderung.
Fazit
Das Programm Soziale Stadt ist darauf angewiesen, durch Bündelung der Fördermittel aus verschiedenen Ressorts, aber auch privater Mittel das benötigte Geld in die Gebiete zu lenken. Ressourcenbündelung ist damit ein strategischer Ansatz des Programms. Es lässt sich feststellen, dass der integrative Anspruch nachdrücklicher in jenen Ländern verwirklicht worden ist, die bereits vor dem Bund-Länder-Programm entsprechende Weichenstellungen vorgenommen hatten. Immerhin ist es in einigen Fällen gelungen, die vorwiegend investiven Maßnahmen des Soziale-Stadt-Programms durch parallele Landesprogramme oder Schwerpunktsetzungen anderer Ressorts zu ergänzen. Dies sind sehr positive Beispiele, die von anderen Ländern aufgegriffen werden sollten.
Bedenkt man die große Bedeutung der Mittelbündelung für die Soziale Stadt und die zentrale Stellung der Länder in der Förderpolitik, kann das in den Ländern bei der Ressortintegration und Mittelbündelung Erreichte nach vier Jahren Laufzeit insgesamt noch nicht überzeugen. Dies vor allem deshalb, weil die anfänglichen Bemühungen in einer ganzen Reihe von Ländern inzwischen verebbt sind und einige positive Ansätze gestoppt wurden.
Der Zwang zur Mitteleinsparung schränkt die Dispositionsspielräume der Fachministerien stark ein. Dadurch wird das Programm Soziale Stadt in seinem Anspruch, die Effizienz der Maßnahmen durch eine ressortübergreifende Mittelbündelung zu steigern, stark behindert und zunehmend auf sich selbst verwiesen. Daher sollte ein restriktiver Umgang mit der Förderung nichtinvestiver Kosten durch das Programm Soziale Stadt überdacht werden.
Primär wird die Mittelbündelung als Aufgabe der Kommunen angesehen. Auf Landesebene erfolgt die Koordinierung mehr und mehr einzelfallbezogen. Die Informationsbeschaffung über Förderprogramme gestaltet sich für die kommunalen Programmverantwortlichen, das Quartiersmanagement sowie auch die Soziale-Stadt-Beauftragten in den einzelnen Ministerien und Landesbehörden sehr schwierig. Die Vernetzungs- und Beratungsangebote sollten in jedem Fall ausgebaut werden.
Einige Länder verfolgen weitergehende Ansätze der Mittelbündelung, die zumeist mit dem zusätzlichen Einsatz von Mitteln aus den Strukturfonds (oder der EIB) verbunden sind. Besonders stark ist die Priorität der Soziale-Stadt- Gebiete bei der Förderung in Nordrhein-Westfalen, im Saarland und in Sachsen- Anhalt. Die Gebiete in den Städten sind teilweise identisch. Meist kommen jedoch auch andere und vor allem eine größere Anzahl von Städten in den Genuss einer solchen integrierten Förderung der Länder. Der Ansatz der Sozialen Stadt wird hier auf eine breitere Grundlage gestellt. Für die Städte wird durch die Zusage der EFRE-Förderung eine größere Planungssicherheit geschaffen.
Der Ansatz der Gemeinschaftsinitiative URBAN II stellt gegenüber der Förderung aus der Sozialen Stadt hinsichtlich der Mittelbündelung den weitestgehenden Ansatz dar. Hier können die Mittel aus einem gemeinsamen Topf sowohl für investive als auch für nicht-investive Maßnahmen mit größerem Spielraum (im Rahmen des kommunalen Handlungskonzepts) verwendet werden.
(1) Gerade bei den Landesmitteln erwartete das Difu auf der Grundlage des Vergleichs der Länder mit Vorläuferprogrammen und der neu hinzugekommenen Länder, dass bei längerer Laufzeit "der Einsatz" neuer "Förderquellen zunehmen und dementsprechend auch die integrierte Vorgehensweise zur Bewältigung der Probleme und Entwicklung der Potenziale in den Gebieten weitere Fortschritte machen wird" (Difu 2003a, S. 167).
(2) Bundesministerium für Bildung und Forschung o. J.
(4) Die konkrete Namensgebung ist in den Ländern unterschiedlich (Berlin z.B.: StaatssekretärInnenrunde, Bremen: Ressort-AG usw.).
(5) In Berlin waren entsprechende Bemühungen nicht erfolgreich, in Bremen gibt es einen solchen gemeinsamen "Topf" auf kommunaler Ebene.
(6) In Berlin betrifft dies beispielsweise die Kita-Personalkosten-VO, das Schul- und Sportstättensanierungsprogramm, in Schleswig-Holstein das Schulbausanierungsprogramm und das Regionalprogramm 2000, in Nordrhein-Westfalen ein Programm zur Schaffung von Ganztagsschulen und zusätzlichen Betreuungsangeboten. Außerdem haben mehrere Länder eigene LOS-Programme aufgelegt (siehe vorne) und es werden gezielt EU-Förderprogramme für die Soziale Stadt-Kulisse genutzt (siehe weiter unten).
(7) Wobei die Finanzierung eines lokalen Managements bereits eine nicht unerhebliche Förderung nicht-investiver Kosten darstellt. Allerdings geht man hiermit nicht über die in der Stadterneuerung eingeübte Praxis des Einsatzes von externen Trägern beispielsweise für Sanierungs- oder Entwicklungsaufgaben hinaus.
(8) Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz bieten keine entsprechenden Leitfäden oder Übersichten an.
(9) So ein Ansprechpartner für die Soziale Stadt in einer höheren Verwaltungsbehörde (Zitat).
(10) Zum Beispiel im Saarland und in NRW sowie in Bremen und Berlin.
(11) Ausnahmen sind Sachsen-Anhalt, Niedersachsen und NRW mit zentralen, fachlich übergreifenden Ansprechpartnern für die Fördermittelberatung.
(12) Zum Beispiel Landratsämter, Kreisverwaltungen, Regierungspräsidien, ander Landesbehörden, Ministerien.
(13) IAT, ÖIR, EPRC 2003, S. 158.
(14) Die Ausnahme ist Illingen. Das Quartier Saarbrücken, Nauwieser Viertel ist im Mai 2003 aus Stadt- Vision-Saar und Soziale Stadt ausgeschieden. Außerdem gibt es einen Fall (Schwalbach), der bis 2003 keine EFRE-Mittel in Anspruch genommen hat, obwohl er sich im Ziel-2-Gebiet befindet.
(15) Nordenham und Hannoversch-Münden.
(16) Dessau und Wolfen.
(17) Verwaltungsvorschrift über die Vorbereitung, Durchführung und Förderung von Strategien und Maßnahmen der städtischen Entwicklung und der Revitalisierung von Brachflächen im Freistaat Sachsen.
(18) Vgl. Winkler-Kühlken, Toepel 2003.
(19) Berlin, Bremerhaven, Leipzig, Dessau, Dortmund, Gera, Kassel, Kiel, Luckenwalde, Mannheim/Ludwigshafen, Neubrandenburg und Saarbrücken.
Quelle: "Die Soziale Stadt — Ergebnisse der Zwischenevaluierung – Bewertung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ nach vier Jahren Programmlaufzeit", IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik 2004
