Eine Besonderheit, durch die sich die Soziale Stadt von vielen anderen deutschen Förderprogrammen unterscheidet, ist die Verankerung von Monitoring und Evaluierung auf allen Programmebenen: auf der Ebene der gesamten Bund-Länder- Gemeinschaftsinitiative, auf der Ebene der Länderprogramme und auf der Ebene der einzelnen Städte bzw. Gebiete. So sieht der Leitfaden der ARGEBAU neben der bundesweiten wissenschaftlichen Begleitung und der Evaluation durch die Länder die Evaluation auf Gebietsebene als "unabdingbaren Bestandteil" der integrierten Handlungskonzepte vor.(1)
Die Erfassung des Umsetzungsstands, die Analyse und Bewertung von Förderergebnissen und Förderwirkungen sowie der Vergleich von Förderzielen und tatsächlicher Entwicklung stellen hohe konzeptionelle und methodische Anforderungen. Hierfür sind Charakteristika des Programms wie das komplexe Zielsystem, der Prozesscharakter der angestrebten Veränderungen und die Überlagerung der Entwicklung in den Gebieten durch gesamtstädtische oder gar gesamtstaatliche Entwicklungen verantwortlich. Gerade diese Charakteristika machen Monitoring und Evaluierung aber auch erforderlich. Denn nur mithilfe der durch Monitoring und Evaluierung gewonnenen quantitativen und qualitativen Informationen lässt sich eine Steuerung und Optimierung der Förderung erreichen. Der angestrebte Erfolg des Programms hat als eine entscheidende Voraussetzung die Erzielung von Lerneffekten bei den für die Entwicklung in den Gebieten relevanten Akteuren. Es gilt, erzielte Erfolge ebenso wie auftretende Probleme frühzeitig zu identifizieren und hierauf ggf. mit einer Veränderung der in den Gebieten eingesetzten Instrumente und Maßnahmen zu reagieren. Für die Soziale Stadt als "lernendes System" können Monitoring und Evaluierung eine wichtige Stütze bilden. Dies setzt voraus, dass die erarbeiteten Analysen und Bewertungen systematisch rückgekoppelt und zum Dialog unter den Akteuren genutzt werden. Monitoring und Evaluierung haben darüber hinaus insofern Bedeutung, als mit zunehmender Dauer des Programms der Bedarf an einer Legitimation im breiteren politischen Raum wachsen dürfte.
Wenn der ARGEBAU-Leitfaden Evaluation als Aufgabe auch des einzelnen Gebiets hervorhebt, sollte dies nicht mit der Durchführung von externen Evaluationsstudien gleichgesetzt werden. Für jedes einzelne Gebiet eine externe Evaluation unter Einhaltung der an solche Untersuchungen zu stellenden Qualitätsstandards (2) zu realisieren, würde die Möglichkeiten vieler Gebiete übersteigen, erscheint aber auch nicht notwendig. Unabdingbar für eine erfolgreiche Realisierung der Sozialen Stadt ist es aber, die Entwicklung in den Gebieten und die Ergebnisse der Förderung mit geeigneten Instrumenten zu erfassen, die entsprechenden Informationen im Kreis der beteiligten Akteure zu analysieren und zu bewerten, um auf dieser Basis ggf. Modifizierungen im Instrumentarium oder auch im Zielsystem vornehmen zu können. Für die einzelne Kommune bzw. das einzelne Gebiet geht es also in erster Linie um Monitoring, Controlling und interne Evaluierung im Sinne einer systematischen Bestandsaufnahme und eine Bewertung des Erreichten durch die Akteure, nicht um eine externe Evaluierung im Sinne wissenschaftlicher Analyse.
Unter dem Begriff "Monitoring" sind zwei durchaus unterschiedliche Sachverhalte zusammengefasst; beide sollten nach Möglichkeit in den Städten und Programmgebieten kombiniert werden:
Im Rahmen der schriftlichen Befragung des Difu gaben im Jahr 2002 32,0 Prozent der Gebiete die Existenz eines gesamtstädtischen kleinräumigen Monitorings von Kontextdaten an, weitere 22,1 Prozent bejahten die Planung eines solchen Monitorings. Nach der Existenz eines Fördermonitorings wurde in der Erhebung nicht gefragt, es ist aber davon auszugehen, dass bestehende Fördermonitoringsysteme zum Teil von den Befragten unter dem Begriff "Evaluierung" subsumiert wurden. In 24,8 Prozent der Gebiete gab es nach eigenen Angaben eine Evaluierung (externe wie interne Evaluierung), bei weiteren 44,1 Prozent war eine Evaluierung geplant. Bei der Interpretation dieser auf den ersten Blick erstaunlich weiten Verbreitung von Monitoring und Evaluierung kam das Difu zur Einschätzung, dass sich hinter den von den Gebieten angegebenen Aktivitäten sehr Unterschiedliches verbirgt und "komplexe Evaluierungs- und Monitoringsysteme" die Ausnahme bilden (Difu 2003a, S. 222).
Die Evaluierungsstudien der Länder weisen mehrheitlich auf Defizite bei Monitoring und Evaluierung auf der Gebietsebene hin.(3) Zum Teil wurden und werden die Länderevaluierungen dazu genutzt, um für alle Gebiete des jeweiligen Landes einheitliche Monitoringsysteme zu entwickeln. Dies betrifft die Entwicklung eines Monitoringsystems für Kontextdaten in Nordrhein-Westfalen (4), den Aufbau eines Fördermonitorings in Berlin (5) oder die gebietsübergreifende Vereinbarung von Kontextindikatoren sowie von Zielindikatoren für zentrale Handlungsfelder im Rahmen der Hessischen Begleitforschung.(6) Die Netzwerke in Nordrhein-Westfalen und Hessen unterstützen die Städte beim Aufbau einer internen Evaluierung für ihre Gebiete. In beiden Ländern ist die Selbstevaluierung bzw. Selbstbewertung Baustein der aus mehreren Komponenten bestehenden Evaluierung der Sozialen Stadt auf Landesebene.(7)
Auf Basis der 13 Fallstudien sind vertiefende Einschätzungen zum derzeitigen Stand von Monitoring und Evaluierung in den Gebieten der Sozialen Stadt möglich:
Stadtteilmonitoring (Kontextdaten)
Ein laufendes kleinräumiges Monitoring der sozioökonomischen Entwicklung in den Gebieten auf Basis von Kontextdaten konnte in sechs Fallstudien festgestellt werden. Unter diesen Fällen befinden sich Städte mit ausgefeilten Systemen der kleinräumigen Sozialdatenanalyse, so z.B. Wiesbaden (Kombination von allgemeinem Stadtteilmonitoring und vertiefender Sozialraumanalyse für problematische Gebiete) und Berlin (jährliches Monitoring "Soziale Stadtentwicklung" durch die Stadtentwicklungsverwaltung, daneben im Mehrjahresabstand Sozialatlas der Sozialverwaltung). In anderen Städten ist das Monitoring weniger avanciert, liefert aber doch kontinuierlich aussagekräftige Daten zur sozialen Lage in den einzelnen Stadtteilen (z.B. Sozialraumanalyse in Neumünster). Insgesamt ist festzustellen, dass auf dem Gebiet des Stadtteilmonitorings in den bundesdeutschen Städten merkliche Fortschritte gemacht worden sind, wie die Beispiele Berlin und Wiesbaden zeigen. Auf der anderen Seite ist nicht zu verkennen, dass sich die Rahmenbedingungen für das Stadtteilmonitoring insoweit verschlechtert haben, als die aus finanziellen Gründen erforderlichen Personalreduzierungen in den Kommunalverwaltungen auch vor den Statistischen Ämtern nicht Halt gemacht haben.
Da die Mehrzahl der in die Fallstudien einbezogenen Städte über kein kleinräumiges Monitoring von Kontextdaten verfügt, konnten im Rahmen der Zwischenevaluierung keine übergreifenden Analysen der sozioökonomischen Entwicklung in den 13 Fallgebieten durchgeführt werden.(8) Aber auch der Vergleich zwischen den Städten mit Monitoringsystem war nur eingeschränkt möglich. Zwar nähern sich die in den Städten oder Gebieten im Hinblick auf Themenfelder wie die Bevölkerungsentwicklung, die Arbeitslosigkeit oder den Sozialhilfebezug eingesetzten Indikatoren zunehmend an.(9) Jedoch bestehen im konkreten Zuschnitt noch merkliche Unterschiede, die Vergleiche und übergreifende Analysen hemmen.
Die Fallstudien zeigten zugleich, dass die bestehenden Stadtteilmonitoringsysteme für die Arbeit der Akteure in den Soziale-Stadt-Gebieten bislang nur eine recht geringe Bedeutung haben. Die Monitoringdaten dokumentieren für die Akteure vor allem, dass ihre Gebiete auch weiterhin Problemquartiere sind. Für eine laufende Erfolgskontrolle der eigenen Aktivitäten sind sie insofern weniger geeignet, als die sozioökonomischen Kennzahlen nicht nur von den Quartiersaktivitäten, sondern in erster Linie von einer Fülle von anderen Faktoren bestimmt werden und sich eine erfolgreiche Quartierspolitik angesichts der komplexen Wirkungsketten in aller Regel nicht kurzfristig in den Kontextindikatoren niederschlagen kann.
Stadtteilmonitoring hat seine Aufgaben für die Soziale Stadt insofern zunächst darin, eine begründete Auswahl der Programmgebiete zu ermöglichen und aus der gesamtstädtischen Perspektive laufend zu beobachten, inwieweit Polarisierungstendenzen stärker oder schwächer werden und in welchem Maße Problemverschiebungen zwischen Gebieten auftreten. Darüber hinaus kann es im Sinne eines Frühwarnsystems auf Problemverschärfungen oder Trendwenden in den Programmgebieten aufmerksam machen. Mittel- und langfristig sollte sich aber auch eine erfolgreiche Umsetzung der Sozialen Stadt in den Kontextdaten des Stadtteilmonitorings niederschlagen und an einem Rückgang der Unterschiede in den Problemindikatoren zwischen dem Programmgebiet und der Gesamtstadt messen lassen.
Fördermonitoring
Der Aufbau eines Fördermonitorings ist unter den untersuchten Fällen in Berlin am weitesten vorangeschritten. Hier werden die in den Soziale-Stadt-Gebieten realisierten Projekte einem für alle Berliner Gebiete geltenden Zielbaum von neun strategischen Zielen und 39 operationellen Zielen zugeordnet, um auf diese Weise einen kontinuierlichen Abgleich von Förderstrategie und Zielen mit den konkreten Projekten und den eingesetzten Mitteln zu ermöglichen. Zugleich werden in den Zwischenberichten der Quartiersmanagementteams für die einzelnen Projekte die beabsichtigten Wirkungen und der Zielerreichungsgrad gegenübergestellt, wobei letzterer mit einer Mischung aus quantitativen Daten und qualitativen Einschätzungen abgebildet wird. Bei den Akteuren in den Berliner Gebieten ist das Fördermonitoring nicht unumstritten. Kritisch beurteilt wird der Aufwand für die Erfassung und Zusammenstellung der Informationen. Das Quartiersmanagementteam im untersuchten Gebiet Berlin-Wrangelkiez sieht zudem einen Widerspruch zwischen der Zuweisung der Projekte zu einzelnen strategischen und operationellen Zielen und dem integrierten Förderansatz der Sozialen Stadt (siehe Quartiersmanagement Wrangelkiez 2003, S. 2).
In landesweite Systeme zum Fördermonitoring sind auch drei weitere Fallgebiete eingebunden. In Völklingen und Chemnitz ergibt sich dies nicht zuletzt aus dem Einsatz von EFRE-Mitteln im Gebiet. Das Saarland hat für alle Soziale-Stadt- Gebiete ein einheitliches Indikatorensystem implementiert, Sachsen hat ein Monitoringsystem für alle Gebiete eingeführt, die aus der EFRE-finanzierten Stadtentwicklungsrichtlinie des Freistaats gefördert werden.(10) Die beiden Systeme stellen Mischungen aus Indikatoren zum Fördergeschehen und Kontextindikatoren dar. Nach den Fallstudien ist ihre Bedeutung für die Steuerung der Sozialen Stadt in den beiden Gebieten allerdings bislang recht gering. Jena- Lobeda ist Teil des landesweiten Monitoringsystems zum Stadtumbau in Thüringen, daneben wird ein stadtspezifisches Stadtumbaumonitoring aufgebaut.
In einigen der untersuchten Gebiete, die nicht an ein übergreifendes Monitoring angeschlossen sind, wird zurzeit die Entwicklung eines gebietsspezifischen Fördermonitorings diskutiert. Dabei wird allerdings bei den Akteuren eine erhebliche Unsicherheit deutlich, wie sich ein Monitoring entwickeln lässt, das keine "Datenfriedhöfe" schafft, sondern für die Steuerung der Stadtteilentwicklung wirklich nützlich und mit vertretbarem Aufwand zu realisieren ist. Offenbar ist die Entwicklung eines Fördermonitorings isoliert für ein Gebiet schwieriger zu realisieren als für eine größere Zahl oder für ein Netzwerk von Soziale-Stadt-Gebieten. Die Erfahrungen der Fallstudiengebiete zeigen, dass zwischen dem Aufbau eines Fördermonitorings und dem Zielsystem für die Soziale Stadt ein enger Zusammenhang besteht. Ein aussagekräftiges Monitoring setzt klar definierte Ziele voraus, auf die die Indikatoren bezogen werden können. Der Aufbau eines Fördermonitorings führt daher häufig zu Veränderungen im Zielsystem, d.h. zu einer Prioritätensetzung, Konkretisierung und Operationalisierung von Zielen.
Bei der Entwicklung von Fördermonitoringsystemen ist zu entscheiden, welche Aktivitäten erfasst und analysiert werden sollen. Eine Erfassung nur der Projekte, die aus der Sozialen Stadt finanziert werden, würde zu eng greifen und dem Prinzip der Mittelbündelung widersprechen. Das andere Extrem wäre die Erfassung aller Aktivitäten im Gebiet und aller in das Gebiet fließenden finanziellen Ressourcen. Für einen so weitgehenden Ansatz fehlen aber die Informationen. In keinem der 13 Fälle war eine Quantifizierung der in die Gebiete fließenden "Normalleistungen" möglich.(11) In der Regel werden daher im Fördermonitoring die Projekte erfasst, an denen das Quartiersmanagement direkt oder indirekt beteiligt ist, zum Teil werden aber auch darüber hinausgehende Projekte einbezogen, die für das Gebiet als wichtig erachtet werden. Unterschiedliches Vorgehen erschwert Vergleiche zwischen Gebieten wie die Einschätzung, welche Rolle die Soziale Stadt für das Zustandekommen der einzelnen Projekte hat.
Evaluierung
Evaluierung hat in den untersuchten 13 Fallgebieten bislang eine geringere Verbreitung gefunden als Monitoring. Eine gebietsspezifische Evaluierungsstudie im engeren Sinne liegt nur für Köln-Chorweiler vor, dessen Stadtteilprogramm in der letzten Phase ganz auf das Handlungsfeld "Kinder und Jugendliche" konzentriert war.(12) Drei weitere Gebiete (Berlin-Wrangelkiez, Wiesbaden-Biebrich Süd- Ost und Völklingen-Unteres Wehrden) wurden im Rahmen von Länderevaluierungen untersucht, die zwar in gewissem Maße auch gebietsbezogenes Wissen erarbeiteten, im Wesentlichen aber auf übergreifende Erkenntnisse ausgerichtet waren. Darüber hinaus waren in einigen der Städte systematische Bestandsaufnahmen festzustellen, die als eine Art interne Evaluierung gewertet werden können. So wird z.B. in Mainz zurzeit eine interne Zwischenbilanz für die drei Soziale-Stadt-Gebiete der Stadt erstellt, die anschließend unter den Akteuren diskutiert werden soll. In Neumünster wurde am Ende der Startphase eine Bewertung durch interne und externe Akteure auf dem Wege von moderierten Workshops vorgenommen. Die oben dargestellten Aktivitäten zur Förderung der Selbstevaluierung in den nordrhein-westfälischen und hessischen Programmstädten sind noch zu jung, als dass sie sich in den entsprechenden beiden Fallstudien bereits hätten auswirken können.
Fazit
Ein systematisches Monitoring und Controlling existiert bislang nur in der Minderheit der Gebiete der Sozialen Stadt. Hinzu kommt, dass die entsprechenden Systeme sich häufig noch im Aufbau befinden und ihr konkreter Ertrag für die Steuerung und Bewertung der Stadtteilentwicklung noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Das Stadtteilmonitoring (Erfassung und Analyse von sozioökonomischen Kontextdaten) ist dabei in seiner Entwicklung weiter vorangeschritten als das eigentliche Fördermonitoring (Erfassung der Aktivitäten der Sozialen Stadt und ihrer Ergebnisse). Eine geringere Verbreitung als das Monitoring hat bislang auf der Gebietsebene die Evaluierung (interne Evaluierung durch die Akteure wie externe Evaluierung durch Gutachter). Gemessen an den Möglichkeiten, die Monitoring und Evaluierung für die Soziale Stadt als "lernendes System" haben können und haben sollten, bestehen insofern noch Defizite.
Auf der anderen Seite ist eine positive Entwicklung hervorzuheben. Monitoring und Evaluierung haben mit zunehmender Programmdauer an Bedeutung gewonnen: Eine wesentliche Triebkraft bildeten hierbei die Zusammenschlüsse der Programmstädte zu Netzwerken bzw. die Aktivitäten der Länder. Das gebietsübergreifende Vorgehen erleichtert die Entwicklung geeigneter Indikatoren und Verfahren und entlastet so das einzelne Gebiet. Zudem bietet der Einsatz identischer Indikatoren und Systeme die Möglichkeit, Gebiete und Städte miteinander zu vergleichen und hierdurch zu Aufschlüssen zur Entwicklung in den Programmgebieten und den Ergebnissen der Sozialen Stadt zu gelangen, die bei einem isolierten Vorgehen nicht möglich wären. Städtenetzwerke bilden zugleich ein gutes Forum, um die Monitoring- und Evaluierungsergebnisse zu diskutieren und Schlussfolgerungen zu ziehen. Voraussetzung ist allerdings, dass hinreichende Kapazitäten zur Interpretation und Diskussion der gewonnenen Informationen zur Verfügung stehen. Aus Sicht des Bewertungsteams spricht daher vieles dafür, zukünftig auch in denjenigen Ländern gebietsübergreifende Monitoringsysteme zu entwickeln und zu betreiben, in denen das bislang nicht der Fall ist. Dies betrifft sowohl das Stadtteilmonitoring als auch das eigentliche Fördermonitoring.
Vor allem hinsichtlich des Stadtteilmonitorings sollte zudem darüber nachgedacht werden, einen einheitlichen bundesweiten Satz von Indikatoren zu entwickeln und zum Einsatz zu bringen. Dies hätte den Vorteil, dass deutschlandweite Analysen zur Entwicklung der sozialen Polarisierung in den Programmstädten oder Programmgebieten möglich wären und damit eine Informationsbasis aufgebaut würde, die für die Stadtentwicklung in der Bundesrepublik von großer Bedeutung wäre. Angesichts der in einer Reihe von Städten und Städtenetzwerken in dieselbe Richtung gehenden Indikatorenentwicklung erscheint eine solche bundesweite Vereinheitlichung prinzipiell möglich.
Da mit dem Programm nicht zuletzt "weiche" Effekte (z.B. Bindung an das Gebiet, Bereitschaft zum Engagement für das Gebiet) erzielt werden sollen, wäre es sinnvoll, Stadtteilmonitoring und Fördermonitoring durch Informationen und Einschätzungen der Betroffenen zu ergänzen. Hierzu könnten insbesondere standardisierte Befragungen von Bewohnern (sowie ggf. von Gewerbetreibenden) durchgeführt werden, wie es in einzelnen Gebieten und in einem Teil der Länderevaluierungen bereits geschieht.(13)
(1) ARGEBAU 2000, Ziffer 7.
(2) Siehe Burgers u.a. 2003, S. 79 ff.
(3) So z.B. für die bayerischen Gebiete Romaus u.a. 2002, S. 18 f.
(4) Siehe Austermann 2003.
(6) Servicestelle HEGISS 2003.
(7) Siehe ILS NRW 2004 und Servicestelle HEGISS 2004.
(8) Im Zuge der Fallstudien wurden Datenblätter eingesetzt, in die von den Städten aus bestehenden Datenquellen Kerndaten zur Entwicklung im Gebiet und in der Gesamtstadt eingetragen werden sollten. Die abgefragten Daten orientierten sich an den Indikatoren, die in fortgeschrittenen Monitoringsystemen üblich sind. Nur wenige Fallgebiete konnten die entsprechenden Daten (annähernd) vollständig zur Verfügung stellen.
(9) Siehe zur Indikatorenentwicklung für das Stadtteilmonitoring in Nordrhein-Westfalen www.city-monitoring.de, für Berlin IfS 2002.
(10) Das Monitoringsystem wurde im Rahmen der Begleitforschung zur Stadtentwicklungsförderrichtlinie eingeführt.
(11) Siehe zum Begriff der Normalleistungen und den Problemen ihrer Erfassung empirica 2003b.
(12) Die Evaluierung wurde als wissenschaftliche Evaluierung angelegt, aber innerhalb der Verwaltung angefertigt, siehe Staudenmeyer 2003a und 2003b.
(13) Siehe zu einem entsprechenden Vorschlag auch Carl von Ossietzky Universität Oldenburg 2004, S. 76.
Quelle: "Die Soziale Stadt — Ergebnisse der Zwischenevaluierung – Bewertung des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ nach vier Jahren Programmlaufzeit", IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik 2004
