Integriertes Handlungskonzept

Strategische Bedeutung des Integrierten Handlungskonzepts

Bund und Länder messen dem Integrierten Handlungskonzept für die Umsetzung des Programms "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt" strategische Bedeutung bei. Dies wird in Artikel 2, Absatz 4 der von Bund und Ländern geschlossenen Verwaltungsvereinbarungen zur Städtebauförderung (1999-2001) deutlich: "Die Probleme der Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf sind mit einem integrierten Konzept im Sinne einer ganzheitlichen Aufwertungsstrategie in einem umfassenderen Zusammenhang zielgerichteter sozialer und ökologischer Infrastrukturpolitik anzugehen. (...) Maßnahmebegleitend ist ein auf Fortschreibung angelegtes gebietsbezogenes integriertes stadtentwicklungspolitisches Handlungskonzept durch die Gemeinden aufzustellen. Das Handlungskonzept (Planungs- und Umsetzungskonzept sowie Kosten- und Finanzierungsübersicht) soll zur Lösung der komplexen Probleme zielorientierte integrierte Lösungsansätze aufzeigen, alle Maßnahmen zur Erreichung der Ziele - auch die anderer Bau- und Finanzierungsträger - erfassen sowie die geschätzten Ausgaben und deren Finanzierung darstellen." Mit diesen Bestimmungen wird gleichzeitig die Förderfähigkeit eines Gebietes an die Erarbeitung eines integrierten stadtentwicklungspolitischen Handlungskonzepts für das Quartier gebunden.

In dem Leitfaden der ARGEBAU-Ministerkonferenz zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative "Soziale Stadt" (2. Fassung, Stand 1. März 2000) wird die strategische Rolle der Integrierten Handlungskonzepte bestätigt; zugleich werden deren prozesshafter Charakter sowie die erforderliche Eigeninitiative der örtlichen Akteure bei der Erarbeitung und Umsetzung dieser Konzepte betont. Soweit die Länder bislang Verwaltungsvorschriften, Richtlinien, Ausschreibungen oder Arbeitshilfen zum Programm Soziale Stadt veröffentlicht haben, gehen auch diese in der Regel auf das Integrierte Handlungskonzept ein. Zum Teil werden die Regelungen der Verwaltungsvereinbarungen übernommen, mehrheitlich aber darüber hinausgehende Anforderungen im Hinblick auf inhaltliche und verfahrensbezogene Aspekte der Handlungskonzepte formuliert.

Zurückhaltende Praxis in den Kommunen

Trotz der großen Bedeutung, die Bund und Länder dem Integrierten Handlungskonzept beimessen, zeigt die Umsetzung des Programms Soziale Stadt in den von den Ländern ausgewählten 16 Modellgebieten, dass im Hinblick auf die Erstellung des Integrierten Handlungskonzepts bislang eine noch eher zurückhaltende Praxis vorherrscht.

In sieben Gebieten - dies wird aus einer Auswertung der im Mai 2001 von den Programmbegleitungen vor Ort (PvOs) vorgelegten Zwischenberichte ersichtlich - gibt es kein Integriertes Handlungskonzept; für drei Gebiete wird berichtet, dass ein Konzept ausgearbeitet werde, und lediglich für sechs Gebiete wird mitgeteilt, dass ein Integriertes Handlungskonzept vorliege. In letzteren Fällen handelt es sich um sehr unterschiedliche Konzepte - dies lässt erkennen, dass Unsicherheiten über Formen, Inhalte und Verfahren der Konzeptentwicklung sowie über Umsetzungs- und Fortschreibungsmethoden bestehen. Vermutlich ist die Situation in den übrigen inzwischen 249 Programmgebieten nicht viel anders.

Integrierte Handlungskonzepte: Funktion und Voraussetzung

Probleme und Handlungserfordernisse in den "Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf" weisen weit über baulich-räumliche Aufgaben und Lösungsmöglichkeiten hinaus. Wesentliches Merkmal sozialer Stadtteilentwicklung ist deshalb die Querschnittsorientierung. Anders als bei der traditionellen Stadterneuerung stehen sozial-, beschäftigungs-, bildungs-, umwelt- und kulturpolitische sowie wohnungswirtschaftliche Anforderungen gleichberechtigt neben baulich-städtebaulichen Aufgaben. Alle diese Fachbelange und Handlungsfelder sollen unter besonderer Berücksichtigung nicht-investiver Maßnahmen in den Integrierten Handlungskonzepten zusammengefasst und vernetzt werden. Entsprechend sind Mittel aus unterschiedlichen Töpfen - seien es öffentliche Fördermittel oder Gelder von Privaten - ressort- und ämterübergreifend für die Entwicklung der Quartiere zu bündeln. Damit wird das Integrierte Handlungskonzept zu einem wesentlichen Steuerungs- und Koordinierungsinstrument sozialer Stadtteilentwicklung.

Das Integrierte Handlungskonzept fungiert als Orientierungsrahmen für die Steuerung der Programmumsetzung im Hinblick auf Projektentwicklung und -realisierung und damit auch in Bezug auf die Bündelung des Mitteleinsatzes. Politisch beschlossen bildet das Integrierte Handlungskonzept die verbindliche Grundlage für den Ressourceneinsatz aller zuständigen Fachressorts und Ämter. Gleichermaßen soll es verlässliche Basis für private Investitionen sein. Und schließlich dient es dem Land als Grundlage für die Vergabe von Programm-Mitteln der Sozialen Stadt und der traditionellen Städtebauförderung sowie für deren Bündelung mit Fördermitteln aus anderen Programmen.

Die Stadtteilentwicklung durch das Integrierte Handlungskonzept wirkungsvoll und effizient zu steuern setzt voraus, das Konzept sorgfältig zwischen allen zuständigen Ressorts oder Ämtern und lokal wirksamen Akteuren abzustimmen. Dies gilt insbesondere für ressortübergreifende Maßnahmen und Projekte sowie die Austarierung privatwirtschaftlicher und gemeinwohlorientierter Interessen. Die Erarbeitung, Umsetzung und Fortschreibung des Integrierten Handlungskonzepts ist daher gleichzeitig Anstoß für Kommunikations- und Koordinationsprozesse zwischen den Akteuren vor Ort und in der Verwaltung.

Schließlich soll das Integrierte Handlungskonzept, indem es verlässliche und motivierende Zukunftsperspektiven festlegt, eine Grundlage schaffen, um die örtlichen Potenziale für die Stadtteilentwicklung zu aktivieren, soll es das Vertrauen bilden, das Investoren aus der Privatwirtschaft benötigen, um ihren Beitrag zu leisten.

Elemente und Handlungsfelder Integrierter Konzepte

In den Verwaltungsvereinbarungen zur Städtebauförderung (1999-2001), im Leitfaden der ARGEBAU sowie in den Anforderungen der Länder an Integrierte Handlungskonzepte (vgl. in diesem Heft S. 7 ff.) zeichnen sich die nachfolgend aufgeführten Elemente als grundlegend für einen leistungsfähigen Einsatz des Instruments ab; diese Einschätzung wird durch die Erfahrungen aus der Programmbegleitung - bundesweit und vor Ort in den Modellgebieten - bestätigt:

Gebietsauswahl und -abgrenzung:

Begründung der Auswahl und Abgrenzung des Gebietes, Analyse der gesamtstädtischen Bedeutung und Funktion des Gebietes;

Struktur-, Problem- und Potenzialanalyse:

kurzer Abriss zur Entwicklung des Gebietes, Analyse der funktionalen, städtebaulichen, ökonomischen, sozialen und ökologischen Strukturen, Probleme und Potenziale im Gebiet, Identifikation und Benennung zentraler Problemfelder und Entwicklungspotenziale;

Einbeziehung bereits vorliegender Handlungsprogramme und Einzelmaßnahmen:

z.B. städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Beschäftigungs- und Qualifizierungsmaßnahmen, Verbesserungen der sozialen Infrastruktur, Wohnumfeldmaßnahmen, Stadtteilinitiativen;

Leitlinien und Entwicklungsziele:

Formulierung eines Leitbildes, Identifikation zentraler Leit- und Oberziele, Definition spezifischer Entwicklungsziele für einzelne Handlungsfelder, Vernetzung der Entwicklungsziele unterschiedlicher Handlungsfelder, Einordnung der Entwicklungsziele in die gesamtstädtische Entwicklungspolitik;

Strategien, Maßnahmen und Projekte:

handlungsfeldbezogene Entwicklung und Darstellung von Strategien, Maßnahmen und Projekten unter folgenden Aspekten: Ziel, Gegenstand und Inhalt, erwartete Ergebnisse, Auswirkungen auf andere Handlungsfelder, Verknüpfung mit anderen Strategien, Maßnahmen und Projekten, Träger, Beteiligte, Zielgruppen, Prioritätensetzung, zeitliche Realisierung, Finanzierungsbedarf und -plan;

Organisation, Management und Projektsteuerung:

Organisationsformen innerhalb der Verwaltung zur ressort- und ämterübergreifenden Abstimmung, Organisations- und Managementstrukturen auf der Verwaltungsebene, im intermediären Bereich und auf der Quartiersebene einschließlich ihrer Vernetzung (Quartiermanagement), Maßnahmen zum Controlling der Umsetzung des Integrierten Handlungskonzepts;

Einbindung der Quartiersbevölkerung und Stadtteilakteure:

Maßnahmen zur Bewohneraktivierung und -beteiligung im Rahmen der Erarbeitung, Umsetzung und Fortschreibung des Handlungskonzepts, Maßnahmen zur Einbindung der Stadtteilakteure;

Begleitende Evaluierung:

vorgesehene Methode der begleitenden (Prozess-) Evaluierung und der Erfolgskontrolle, Benennung von Indikatoren für die begleitende Evaluierung;

Kosten- und Finanzierungsübersicht:

Kosten- und Finanzierungsübersicht für alle Maßnahmen und Projekte des Integrierten Handlungskonzepts mit geschätzten Gesamtkosten, Anteil kommunaler Mittel, Anteil privater Mittel, Anteil vorgesehener Fördermittel des Landes, des Bundes und der EU.

Eine häufig gestellte Frage zielt auf den integrativen Gehalt der Konzepte: Was zeichnet ein Handlungskonzept tatsächlich als "integriert" aus? Müssen alle oder mindestens zwei der wie auch immer zu formulierenden Handlungsfelder (vgl. den Difu-Vorschlag in der Übersicht) im Konzept enthalten sein? Da die Handlungskonzepte aus den Stadtteilen heraus entwickelt werden sollen, das heißt an den Problemen, Potenzialen und Ressourcen im Gebiet anknüpfen müssen, kann aus unserer Sicht eine Antwort nur allgemein formuliert werden. Ein Handlungskonzept entspricht dann der Forderung, integriert zu sein, wenn alle zur Lösung der Probleme notwendigen Handlungsfelder einbezogen werden - und zwar noch unabhängig davon, inwieweit Fördermittel unter anderem aus dem Programm Soziale Stadt zur Verfügung stehen.

Entwicklung Integrierter Handlungskonzepte

Die Vielfalt möglicher Elemente und Handlungsfelder des Integrierten Handlungskonzepts verweist auf den hohen Anspruch, der mit dem Instrument verbunden ist. Bisher herrscht in den Kommunen, was die Aufstellung Integrierter Handlungskonzepte betrifft, noch viel Unsicherheit, wie die Erfahrungen aus den Modellgebieten der Sozialen Stadt belegen. Dies liegt zum Teil daran, dass zum Zeitpunkt der Ausschreibung des Programms und der Antragstellung viele Grundinformationen über das Gebiet noch fehlten, Organisations-, Management- und Kommunikationsstrukturen erst aufgebaut werden müssen und in der Regel erheblicher Zeitdruck besteht. Ganz unterschiedlich wird eingeschätzt, inwieweit Bottom-up- und Top-down-Strategien miteinander verknüpft werden können oder müssen.

Erschwerend wirkt sich offenbar auch aus, dass die große Erfolgserwartung im Gebiet und seitens der Politik ein eher pragmatisches Vorgehen mit dem Schwergewicht auf schnell realisierbaren Projekten stützt. Häufig wird mit Projekten und Einzelmaßnahmen in Vorleistung getreten, obwohl noch gar kein Handlungskonzept vorliegt und deshalb ein allgemeinverbindlicher Orientierungsrahmen fehlt. Dies überrascht nicht, dauert es doch oft ganz unterschiedlich lange, bis Projekte im Rahmen bestehender Förderprogramme bewilligt werden, und ist die Entwicklung wirklich integrierter, im Quartier abgestimmter Handlungskonzepte nicht selten von unterschiedlichen Geschwindigkeiten geprägt. Wo bisher von Integrierten Handlungskonzepten die Rede ist, zeigt sich bei den Ansätzen eine große Variationsbreite: von der kommentierten Projektübersicht über den städtebaulich dominierten Rahmen- und/oder Maßnahmenplan traditioneller Stadterneuerung hin zum umfassenden Kompendium mit vielen Elementen vom Leitbild bis zur Beschreibung von Einzelmaßnahmen.

Die "Philosophie" des Programms Soziale Stadt sowie die Entwicklungsziele und Handlungsfelder für das Integrierte Handlungskonzept sind im ARGEBAU-Leitfaden auf der allgemein-abstrakten Ebene formuliert. Für die Programmgebiete der Sozialen Stadt geht es nun darum, aus ihren spezifischen Problemen, Potenzialen und Ressourcen heraus eine tragfähige und nachhaltig wirksame Zukunftsperspektive einschließlich der Verfahrensprogrammatik zu ihrer Realisierung zu entwickeln und zu begründen. Dabei müssen die Handlungsfelder präzisiert, Projektideen generiert, Prioritäten für deren Umsetzung gesetzt, Förderung und Finanzierung akquiriert und koordiniert werden. Dies setzt die detaillierte Kenntnis der Lebensverhältnisse im Quartier sowie die Klärung seiner Funktion für die Gesamtstadt voraus. Wo entsprechende gebietsbezogene Erhebungen und Untersuchungen bereits vorliegen, sind deren Ergebnisse in das übergreifende Handlungskonzept einzubinden.

Die Entwicklung eines Integrierten Handlungskonzepts durch das Quartiermanagement, ein beauftragtes privates Büro oder auch durch ein Gebietsteam der Verwaltung (vgl. den Beitrag von Gaby Grimm, Gabriele Micklinghoff und Klaus Wermker in diesem Heft S. 13 ff.) sollte mit Aktivierungs-, Beteiligungs- und Abstimmungsprozessen sowie öffentlichen Diskussionsrunden im Quartier verknüpft werden. Die Formulierung von Zielen und Leitlinien als Element des Integrierten Handlungskonzepts erweist sich als abstrakte Aufgabe; sie muss deshalb auf Quartiersebene so vermittelt werden, dass ein möglichst großer Teil der Quartiersbevölkerung sich daran beteiligt. Allerdings darf die Debatte über Leitlinien als Handlungs- und Orientierungsrahmen für die Gebietsentwicklung nicht von jener über konkrete Maßnahmen, Projekte und Einzelschritte zur schnellen Verbesserung der Situation im Gebiet und zur Erreichung der Ziele losgelöst werden. Die entsprechende Diskussion und Erarbeitung bieten die Chance, ein gemeinsames Selbstverständnis und Wir-Bewusstsein im Quartier zu entwickeln und sich über vordringliche Maßnahmen, Projekte und Verfahren zu verständigen.

Darüber hinaus wird durch die bisherigen Erfahrungen deutlich: die stadtteilöffentliche Diskussion über Untersuchungsergebnisse zur Situation im Gebiet und die daraus zu ziehenden Folgerungen liefert grundlegende Informationen, etwa über die Probleme und Handlungserfordernisse, wie sie von der Quartiersbevölkerung und lokalen Akteuren gesehen werden, manchmal auch über notwendige weitere Untersuchungsschritte.

Umsetzung und Fortschreibung

Integrierte Handlungskonzepte brauchen darüber hinaus zu ihrer Umsetzung Rückendeckung durch die Politik, das heißt die Selbstbindung des Stadtrates an das Konzept und an die Stationen seiner Fortschreibung. Entwicklungskonzepte für Städte und Stadtteile kranken häufig genug daran, dass in ihnen zwar umfassende Ziele und Leitlinien formuliert werden, diese aber nur Absichtserklärung und Konsensformel bleiben, wenn sie nicht mit konkreten Vorschlägen für Projekte und Einzelmaßnahmen einschließlich einer Prioritätensetzung sowie einer möglichst detaillierten Kosten- und Finanzierungsübersicht versehen werden. Vor diesem Hintergrund fordert beispielsweise die Stadt Hamburg für ihre Quartiersentwicklungskonzepte (QUEK; vgl. den Beitrag von Ludger Schmitz in diesem Heft, S. 10 ff.) nicht nur eine Kosten- und Finanzierungsübersicht, sondern ein "Zeit-Maßnahmen-Kosten-Programm" (ZMKP).

Bisherige Erfahrungen in den Programmgebieten der Sozialen Stadt zeigen: werden die lokalen Akteure nicht nur an der Generierung und Weiterentwicklung von Projekten und Maßnahmen, sondern auch an deren Umsetzung beteiligt, kann dies zu einer Atmosphäre des Aufbruchs und einer stärkeren Identifizierung der Bewohnerinnen und Bewohner mit dem Quartier führen.

Integrierte Handlungskonzepte gewinnen erst in der Wechselwirkung zwischen Konzeptentwicklung und Umsetzungserfahrung - im Sinne der in den Verwaltungsvereinbarungen gewählten Formulierung: "maßnahmebegleitend" - schärfere Kontur. Deshalb ist es unerlässlich, die Handlungskonzepte als flexiblen Orientierungsrahmen anzulegen, sich kontinuierlich im gebietsöffentlichen Diskurs über Erfolg, Misserfolg und Änderungsbedarf zu verständigen und damit die Konzepte - quasi als lernende Systeme mit lernenden Akteuren - an gewandelte Bedingungen anzupassen. Daraus kann abgeleitet werden, dass der Fortschreibung der Handlungskonzepte kommunalpolitisch besonderes Gewicht zukommt. Bei großer Flexibilität und Anpassung der Integrierten Handlungskonzepte muss aber gewährleistet sein, dass die jeweiligen Umsetzungsstände oder Fortschreibungsstationen in Berichten dokumentiert und dadurch allgemein nachvollziehbar werden.

Einbettung der Integrierten Handlungskonzepte in die gesamtstädtische Entwicklung

Auswahl und Festlegung von "Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf", für die das Programm Soziale Stadt geschaffen wurde, setzen den gesamtstädtischen Vergleich voraus, um den besonderen Entwicklungsbedarf begründen zu können. Eine fundierte Auswahl der Gebiete erfordert detailliertes kleinräumliches Bestandswissen über die gesamte Stadt, das erst in wenigen Städten durch den Einsatz kontinuierlicher sozialräumlicher Berichtssysteme vorhanden ist (z.B. in Berlin, Essen, Duisburg und München).

Der gesamtstädtische Aspekt spielt aber nicht nur für die Auswahl der Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf eine Rol le, sondern auch für die Inhalte der Integrierten Handlungskonzepte. Diese sind zwar an den Problemen und Potenzialen der Programmgebiete ausgerichtet, müssen aber als Bestandteil eines gesamtstädtischen Handlungskonzepts angelegt sein. Erfolg bei der Umsetzung des Programms Soziale Stadt hängt unter anderem davon ab, inwieweit es gelingt, gebietsbezogene Maßnahmen, Projekte, Verfahren und Strategien programmatisch mit der gesamtstädtischen Entwicklungspolitik zu verknüpfen und die gesamtstädtischen Wirkungszusammenhänge nicht aus dem Blick zu verlieren. Die gebietsbezogenen Integrierten Handlungskonzepte müssen in gesamtstädtische Konzepte eingebunden sein, damit ausgeschlossen werden kann, dass problematische Entwicklungen nur sozialräumlich verschoben werden oder dass quartierbezogenen Strategien durch übergeordnete Politiken entgegengewirkt wird. Dies betrifft insbesondere die Bereiche Wohnungs- und Infrastrukturpolitik.

Quelle: Stadtentwicklungsbehörde Hamburg (STEB), Leitfaden zur Darstellung von Quartiersentwicklungskonzepten
im Rahmen der Sozialen Stadtteilentwicklung, Anlage 2; veränderte Wiedergabe durch das Difu.

Auch hinsichtlich einer Evaluierung oder Erfolgskontrolle muss über Stadtteilgrenzen hinaus die gesamtstädtische Vergleichsperspektive gewahrt werden. Wirkungen nur zu ermitteln, indem Veränderungen in den Quartieren selbst untersucht werden, birgt die Gefahr, neue, beispielsweise durch Verdrängung entstandene Problemverdichtungen zu übersehen oder zu ignorieren, wie dies schon bei der traditionellen Sanierung der Fall war.

Ausblick:
Integrierte Handlungskonzepte zwischen Offenheit und Verbindlichkeit

Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen, dem Land mit der bisher längsten Tradition integrierter Stadtteilentwicklung, machen deutlich, wie wichtig es ist, die Integrierten Handlungskonzepte kontinuierlich und durch politische Beschlüsse abgesichert fortzuschreiben, und zwar so, dass gleichzeitig Ziele und Leitvorstellungen weiterentwickelt und Teilschritte umgesetzt werden. Dies schafft Transparenz im Hinblick auf das anvisierte Leitbild für die Stadtteilentwicklung, den Erfolg bereits umgesetzter Projekte und Maßnahmen sowie den Korrekturbedarf des Konzepts.

In den Kommunen wird dem Integrierten Handlungskonzept offenbar bislang ganz unterschiedlich große Bedeutung zugewiesen. Für den Erfolg des Programms Soziale Stadt erscheint es unerlässlich, beim Integrierten Handlungskonzept längerfristig von einer höher liegenden Messlatte an dessen integrativen Gehalt, seine Problemlösungskapazität und seine Leistungsfähigkeit als Steuerungs- und Koordinierungsinstrument auszugehen - und das heißt nicht zuletzt, sich auf Qualitätsstandards für Integrierte Handlungskonzepte zu verständigen.

Heidede Becker, Christa Böhme und
Ulrike Meyer (Oktober 2001) Difu

Quelle: Soziale Stadt - info 6, Der Newsletter zum Bund-Länder-Programm Soziale Stadt, Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Berlin, 2001